O que avaliar na pré-viabilidade de PPPs e concessões antes de avançar para EVTEA, modelagem econômico-financeira e licitação.
Confira!
Pré-viabilidade em PPPs e concessões é a triagem que verifica se uma demanda possui base mínima para justificar a estruturação completa.
O que é pré-viabilidade?
É um filtro anterior ao EVTEA e à modelagem.
Critérios iniciais
- problema público;
- ativos;
- demanda;
- custos;
- riscos.
O problema público vem antes do modelo contratual
Um dos principais erros de estruturação é iniciar o trabalho com a conclusão de que o projeto “será uma PPP”. A pré-viabilidade deve começar pela necessidade pública: qual serviço precisa ser entregue, para quem, em qual território, com qual nível mínimo de qualidade e quais restrições já são conhecidas. Somente depois dessa leitura faz sentido comparar alternativas de implantação, operação e contratação.
Essa sequência evita que a arquitetura contratual determine artificialmente a solução técnica. A mesma necessidade pode admitir concessão comum, PPP patrocinada, concessão administrativa, contratação tradicional, solução faseada ou manutenção do arranjo existente com investimentos pontuais.
Delimitação do objeto e fronteiras do empreendimento
A pré-viabilidade deve transformar a demanda em um objeto preliminar suficientemente claro para permitir estudos posteriores comparáveis. Isso exige delimitar instalações, áreas, ativos, subsistemas, usuários, interfaces com terceiros e obrigações que permanecerão com o poder público.
Fronteiras mal definidas distorcem CAPEX e OPEX. Uma estimativa pode considerar apenas implantação, enquanto outra incorpora reposições, integração, operação assistida, manutenção, sistemas digitais, licenciamento e handback. Sem base comum, números aparentemente precisos não representam o mesmo empreendimento.
Se o objeto ainda não possui fronteiras funcionais e patrimoniais minimamente definidas, aprofundar a modelagem econômico-financeira tende a transformar incerteza técnica em falsa precisão.
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Diagnóstico dos ativos existentes
Projetos brownfield dependem da condição real dos ativos que serão transferidos, operados ou recuperados. Cadastro desatualizado, ausência de inventário, documentação incompleta e passivos de manutenção podem alterar investimento inicial, cronograma e risco.
A triagem deve identificar ativos, criticidade, capacidade instalada, condição aparente, backlog de manutenção, documentação disponível e necessidade de inspeções adicionais. Não é necessário executar toda a due diligence nesta etapa, mas é essencial saber o que não se conhece.
Quando a base de ativos é material para a decisão, a Due Diligence Técnica de Engenharia deve ser tratada como insumo da estruturação.
Qualidade dos dados e registro de incertezas
Uma boa pré-viabilidade diferencia dados confirmados, estimativas, inferências e lacunas. Cada premissa crítica deve carregar origem, data, nível de confiança e ação necessária para validação.
O resultado é uma matriz de lacunas que orienta levantamentos cadastrais, campanhas de medição, inspeções, sondagens, estudos de demanda e diagnósticos ambientais antes do EVTEA ou da modelagem completa.
Demanda, cobertura e capacidade
Demanda não é apenas uma variável financeira. Ela define capacidade, dimensionamento, expansão, redundância e necessidade de investimento. A pré-viabilidade deve verificar série histórica, tendências, sazonalidade, cobertura atual, demanda reprimida e fatores externos que podem alterar o uso do serviço.
Também deve trabalhar com cenários. Um único cenário base é insuficiente para empreendimentos com horizonte de décadas. Cenários conservador, de referência e de expansão permitem testar se a infraestrutura permanece tecnicamente coerente e se os gatilhos de investimento podem ser definidos de forma mensurável.
Demanda reprimida e qualidade do serviço
Consumo observado pode subestimar a necessidade real. Baixa cobertura, baixa confiabilidade, filas, limitação física de acesso ou qualidade insuficiente reduzem artificialmente o uso atual. Projetar o futuro apenas a partir dessa base pode produzir capacidade subdimensionada.
A pré-viabilidade deve separar demanda observada de necessidade potencial e registrar quais pesquisas ou estudos específicos serão exigidos para validar essa diferença.
Alternativas técnicas precisam permanecer abertas
O propósito da triagem é reduzir alternativas de forma racional, não confirmar uma solução previamente escolhida. Dependendo do setor, podem ser comparadas soluções centralizadas e distribuídas, retrofit e substituição, implantação integral e faseada, expansão de ativo existente e nova infraestrutura.
Nesta fase, o detalhamento é conceitual. O que importa é verificar ordem de grandeza, dependências, benefícios, limitações e riscos. Quando a escolha exige maior definição, o Projeto Conceitual de Engenharia pode aprofundar arquitetura, interfaces e critérios de desempenho.
CAPEX preliminar e ordem de grandeza
O CAPEX da pré-viabilidade não é orçamento de projeto básico. É uma estimativa de ordem de grandeza construída para comparar alternativas e testar a materialidade do investimento. Deve explicitar premissas, base de preços, data-base, contingências e itens excluídos.
Além dos ativos principais, devem ser considerados projetos, mobilização, infraestrutura provisória, remanejamentos, integração, licenciamento, supervisão, comissionamento e desapropriações quando aplicáveis. A Engenharia de Custos ajuda a manter alternativas comparáveis e rastreáveis.
OPEX preliminar e modelo operacional
OPEX não deve ser estimado apenas como percentual do CAPEX. Equipes, energia, manutenção, software, telecomunicações, consumíveis, seguros, contratos especializados, inspeções e reposições possuem drivers próprios. Alternativas de investimento semelhantes podem produzir perfis operacionais muito diferentes.
A pré-viabilidade deve identificar os principais drivers e sua sensibilidade. Isso permite descartar soluções que parecem econômicas na implantação, mas se tornam inadequadas quando analisadas pelo custo total do ciclo de vida.
Reinvestimentos e ciclo de vida
Em contratos longos, muitos componentes não duram até o encerramento da concessão. Equipamentos eletromecânicos, sistemas digitais, baterias, automação e telecomunicações podem exigir uma ou mais substituições. Ignorar reinvestimentos desloca custos para o futuro e pode comprometer desempenho e handback.
A análise de TCO e custo do ciclo de vida estrutura essa visão desde a triagem.
Receita e lógica preliminar de remuneração
A pré-viabilidade deve identificar quem paga pelo serviço e qual mecanismo de receita é plausível. Isso ainda não é uma modelagem financeira completa, mas permite verificar coerência entre tarifa, contraprestação pública, receitas acessórias, aportes e outras fontes possíveis.
Essa leitura ajuda a distinguir preliminarmente concessão comum, concessão patrocinada e concessão administrativa. A escolha final exige aprofundamento, mas a arquitetura de receita precisa ser compatível com o objeto e com a capacidade de pagamento de usuários e Administração.
Riscos críticos devem ser identificados antes da alocação
A matriz contratual de riscos pertence a uma etapa posterior. Na pré-viabilidade, o objetivo é identificar eventos capazes de inviabilizar, atrasar ou alterar materialmente o empreendimento: demanda, construção, licenciamento, áreas, interferências, tecnologia, integração, disponibilidade, condição de ativos e capacidade institucional.
O Gerenciamento de Riscos de Engenharia permite distinguir risco conhecido, incerteza técnica e premissa ainda não validada.
Licenciamento, áreas e interferências podem determinar o caminho crítico
Disponibilidade física não significa disponibilidade jurídica, ambiental ou operacional. Servidões, desapropriações, ocupações, patrimônio cultural, interferências com utilidades e autorizações setoriais podem alterar cronograma e custo mais do que o próprio projeto de engenharia.
A pré-viabilidade deve registrar status, responsáveis, dependências e prazo provável para cada autorização crítica. Quando o tema é material, a modelagem posterior precisa incorporar cenários de atraso e responsabilidades claramente alocadas.
Um empreendimento pode ser economicamente atrativo e ainda assim não estar pronto para estruturação se licenciamento, áreas, ativos ou interfaces críticas permanecerem indefinidos.
Capacidade institucional também faz parte da viabilidade
Contratos de longo prazo exigem fiscalização, gestão de indicadores, análise de pleitos, controle de mudanças, gestão de ativos, governança de dados e capacidade para decidir sobre eventos complexos. A pré-viabilidade deve avaliar quem exercerá essas funções e quais competências precisarão ser desenvolvidas ou contratadas.
Um modelo sofisticado pode ser inadequado se o poder concedente não tiver estrutura para administrá-lo. A capacidade de gestão do contrato deve ser tratada como requisito do empreendimento.
Critérios de prontidão para avançar
O projeto não precisa estar totalmente definido para encerrar a pré-viabilidade. Precisa estar suficientemente compreendido para justificar a próxima rodada de investimento em estudos. Um gate de avanço pode verificar necessidade comprovada, objeto delimitado, demanda em ordem de grandeza, alternativas, custos preliminares, riscos, restrições, lógica de receita e plano para fechar lacunas.
O conceito de Project Readiness em Engenharia é diretamente aplicável a essa decisão.
Quando a recomendação deve ser não avançar
Pré-viabilidade também serve para encerrar ideias. Ausência de demanda suficiente, inviabilidade física, custos incompatíveis, dependência de receitas especulativas, restrições ambientais críticas ou falta de capacidade institucional podem justificar interrupção ou reformulação.
Registrar uma decisão negativa com base técnica é resultado útil. Evita que o projeto acumule custos de estruturação apenas porque já consumiu tempo e recursos anteriores.
O que não deve ser exigido nessa etapa
Excesso de precisão precoce também é problema. Não se espera projeto executivo, orçamento definitivo, matriz de riscos fechada, contrato pronto ou licenciamento concluído. A exigência deve ser proporcional à decisão que precisa ser tomada.
O objetivo é reduzir incerteza suficiente para definir a próxima etapa. Cada estudo adicional deve existir porque responde a uma pergunta material, e não porque integra uma lista genérica de entregáveis.
Como a pré-viabilidade se conecta ao EVTEA
O EVTEA aprofunda diagnóstico, alternativas de engenharia, demanda, custos, impactos e avaliação econômica. A pré-viabilidade funciona como filtro anterior: define se esse esforço faz sentido, quais alternativas precisam ser comparadas e quais dados devem ser produzidos para evitar que o estudo comece sobre premissas frágeis.
Essa conexão também melhora o termo de referência do EVTEA. Em vez de contratar um estudo genérico, a Administração consegue direcionar investigações para as lacunas que realmente influenciam a decisão.
Como a pré-viabilidade se conecta à modelagem de PPPs e concessões
Após o gate, a estruturação integra engenharia, modelagem econômico-financeira e estudos jurídicos. A publicação do BNDES, IFC e BID sobre estruturação de PPPs e concessões organiza esses trabalhos em famílias complementares. A engenharia alimenta demanda, projeto operacional, indicadores, investimentos e aspectos ambientais, enquanto as demais disciplinas transformam essas premissas em modelo de negócio e contrato.
Quanto melhor a pré-viabilidade, menor a probabilidade de a modelagem precisar ser refeita por mudanças tardias de escopo, ativos ou capacidade.
Documentos mínimos de saída
- caracterização da demanda e do problema público;
- diagnóstico preliminar de ativos e informações;
- fronteiras do objeto e mapa de interfaces;
- alternativas técnicas conceituais;
- CAPEX, OPEX e reinvestimentos preliminares;
- registro de riscos e restrições;
- hipóteses de demanda e capacidade;
- arquitetura preliminar de receitas;
- matriz de lacunas de informação;
- recomendação de avançar, revisar ou interromper;
- escopo recomendado para EVTEA e demais estudos.
Como contratar a etapa de pré-viabilidade
A contratação deve ser orientada por decisão. O termo de referência precisa definir problema, área de estudo, informações existentes, alternativas mínimas, profundidade esperada, critérios de qualidade e condições para recomendar avanço. Isso evita relatórios volumosos que não respondem à pergunta central.
A Consultoria Técnica de Engenharia pode apoiar a triagem, enquanto o Planejamento Técnico de Contratações estrutura o ciclo seguinte de estudos.
Como usar a pré-viabilidade como gate de governança
Em um portfólio de infraestrutura, a pré-viabilidade também funciona como mecanismo de priorização. Projetos podem ser comparados por maturidade, urgência, impacto, ordem de grandeza do investimento, dependências e risco de execução. Isso reduz a tendência de tratar todos os projetos como se estivessem igualmente prontos para estruturação.
O gate deve produzir decisão formal e rastreável: avançar para estruturação, retornar para amadurecimento ou encerrar. Essa disciplina cria memória decisória e reduz a influência de mudanças de equipe ou de prioridade política sobre premissas técnicas já avaliadas.
Matriz de dependências externas e interfaces
Empreendimentos de infraestrutura raramente dependem apenas do poder concedente e do futuro parceiro privado. Concessionárias de energia e água, operadoras de telecomunicações, municípios, órgãos ambientais, proprietários de áreas, operadores vizinhos e entidades reguladoras podem controlar informações, autorizações ou intervenções indispensáveis.
A pré-viabilidade deve registrar cada interface, o responsável externo, o insumo esperado, o prazo provável e o efeito de atraso. Essa matriz antecipa dependências que depois aparecem como risco de cronograma ou pleito contratual. Interfaces sem responsável claro precisam ser tratadas como lacuna de estruturação, e não presumidas como resolvidas.
Capacidade do mercado e cadeia de suprimentos
Uma solução pode ser tecnicamente viável e ainda enfrentar restrições de mercado. Equipamentos de longo prazo de fabricação, baixa quantidade de fornecedores qualificados, dependência cambial, tecnologia proprietária, escassez de mão de obra ou logística complexa podem alterar custo e prazo.
Nessa etapa não é necessário executar procurement completo, mas convém testar disponibilidade de tecnologias críticas, lead times, alternativas equivalentes e concentração de fornecedores. Quando o risco de suprimento é relevante, ele deve entrar no plano de estudos e na estratégia de implantação.
Transição entre a operação atual e o novo arranjo
Muitos projetos precisam manter o serviço enquanto ativos são recuperados, substituídos ou transferidos. A transição pode exigir operação paralela, migração de dados, transferência de equipes, estoques mínimos, sistemas provisórios e janelas de intervenção.
A pré-viabilidade deve verificar se existe uma estratégia plausível para sair do estado atual e chegar ao estado futuro sem perda inaceitável de continuidade. Custos e riscos de transição não podem aparecer apenas depois da assinatura do contrato.
Comissionamento e disponibilidade precisam ser antecipados
A pré-viabilidade não define protocolos completos de comissionamento, mas precisa reconhecer que obra concluída não é necessariamente serviço disponível. Testes, integração, documentação, treinamento, licenças e desempenho mínimo podem determinar quando o ativo passa a cumprir sua função pública.
Se a estruturação futura depender de contraprestação ou tarifa associada ao início da operação, essa fronteira precisa ser tecnicamente compreendida desde cedo. Ignorar o período entre conclusão física e operação efetiva distorce cronograma, receita e necessidade de capital.
Handback e condição final dos ativos começam no início
Em contratos com reversão de ativos, a condição esperada no encerramento influencia reinvestimentos, manutenção e vida residual. Mesmo na pré-viabilidade, é útil identificar quais classes de ativos são críticas para a continuidade do serviço e quais exigirão critérios futuros de condição.
Essa leitura impede que o modelo econômico trate reposições apenas como custo discricionário. Se determinado ativo precisa chegar ao fim do contrato com vida residual ou desempenho mínimo, o ciclo de reinvestimentos deve começar a ser enxergado já na estruturação.
Mapa de stakeholders e governança decisória
Projetos de PPP e concessão atravessam áreas técnicas, jurídicas, financeiras, ambientais, operacionais e políticas. A pré-viabilidade deve identificar quem fornece dados, quem valida premissas, quem decide sobre escopo e quem será responsável por aprovar o avanço.
Um mapa simples de responsabilidades reduz decisões contraditórias entre secretarias ou órgãos e ajuda a estabelecer uma governança de estudos. Questões sem dono tendem a reaparecer posteriormente como atraso, mudança de escopo ou conflito contratual.
Capacidade fiscal e sustentabilidade da obrigação pública
Quando a alternativa considera contraprestação, aporte ou outras obrigações públicas, a pré-viabilidade precisa reconhecer a dimensão fiscal sem tentar substituir a modelagem econômico-financeira. O objetivo inicial é verificar se a ordem de grandeza da obrigação parece compatível com o horizonte do empreendimento e se há base institucional para aprofundar a análise.
Essa verificação é diferente de Value for Money e de affordability detalhada, que exigem metodologia própria. Aqui, ela funciona como teste de sanidade: uma solução cujo custo público esperado já aparece manifestamente incompatível deve ser reformulada antes de consumir recursos em modelagem sofisticada.
Matriz de cenários para a decisão de avanço
| Dimensão | Cenário favorável | Cenário crítico | Decisão esperada |
|---|---|---|---|
| Demanda | Base consistente e crescimento explicável | Dados insuficientes ou demanda especulativa | Aprofundar estudo de demanda |
| Ativos | Cadastro e condição conhecidos | Passivos e inventário desconhecidos | Executar due diligence |
| CAPEX/OPEX | Ordem de grandeza sustentável | Custos incompatíveis ou muito voláteis | Rever alternativa |
| Licenciamento e áreas | Rotas de aprovação identificadas | Restrição crítica sem solução | Amadurecer antes de avançar |
| Receita | Mecanismo plausível | Dependência de hipótese não comprovada | Reformular estrutura |
A matriz não produz uma nota automática. Ela organiza a discussão e torna explícito por que determinada lacuna impede ou não o avanço. Projetos podem seguir com incertezas, desde que elas estejam identificadas, tenham plano de tratamento e não invalidem a decisão da etapa seguinte.
Critérios para priorizar os estudos seguintes
Nem toda lacuna merece o mesmo esforço. A prioridade deve considerar materialidade sobre custo, prazo, capacidade, receita, risco e possibilidade de alterar a escolha da alternativa. Um dado que não muda a decisão pode esperar; uma incerteza capaz de inverter a viabilidade deve ser tratada primeiro.
Essa lógica permite construir um programa de estudos progressivo, em que cada nova investigação compra redução de incerteza relevante. O resultado é uma estruturação mais eficiente e com melhor rastreabilidade entre pergunta, estudo contratado e decisão produzida.
Obsolescência tecnológica e flexibilidade da solução
Contratos de longo prazo atravessam vários ciclos tecnológicos. Sistemas de automação, telecomunicações, software, sensores, controle e equipamentos eletrônicos podem se tornar obsoletos muito antes do fim da concessão. A pré-viabilidade deve identificar onde a solução precisa preservar interoperabilidade, modularidade e possibilidade de substituição.
Não se trata de escolher tecnologia definitiva nessa etapa, mas de evitar arquiteturas que criem dependência desnecessária de fabricante, protocolo ou plataforma. Quando a obsolescência pode alterar reinvestimentos e continuidade, ela precisa ser reconhecida como driver do ciclo de vida.
Requisitos preliminares de desempenho
Antes de definir indicadores contratuais, a pré-viabilidade deve esclarecer o que significa o serviço funcionar adequadamente. Capacidade, disponibilidade, tempo de resposta, cobertura, confiabilidade, qualidade e segurança são exemplos de dimensões que podem orientar a comparação entre alternativas.
Esses requisitos ainda não precisam ter fórmula de pagamento ou penalidade, mas devem ser suficientemente claros para impedir que alternativas com níveis de serviço diferentes sejam tratadas como equivalentes. O desempenho esperado é parte do objeto, não um detalhe posterior do contrato.
Governança dos dados que sustentarão o contrato
Se desempenho, demanda ou disponibilidade serão medidos durante a concessão, é necessário antecipar de onde virão os dados. Sistemas de supervisão, medidores, registros de manutenção, plataformas de atendimento e bases do poder concedente podem se tornar fontes contratuais relevantes.
A pré-viabilidade deve identificar lacunas de medição, propriedade dos dados, necessidade de integração e critérios mínimos de rastreabilidade. Sem infraestrutura de dados adequada, indicadores futuros podem existir no contrato sem capacidade prática de verificação.
Considerações finais
A etapa deve concluir se vale a pena avançar e quais estudos precisam ser aprofundados.
A pré-viabilidade deve terminar com decisão e plano de estudos.
Referências técnicas
[1] BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004.
Perguntas frequentes
É a triagem anterior aos estudos completos de estruturação.
