Entenda as diferenças entre contratação integrada e semi-integrada na Lei 14.133, os projetos exigidos, a matriz de riscos e os cuidados técnicos antes da licitação.
Confira!
A contratação integrada e a contratação semi-integrada são regimes de execução de obras e serviços de engenharia previstos na Lei nº 14.133/2021. A diferença central está em quem desenvolve os projetos que servirão de base para a execução e, consequentemente, em como responsabilidades, liberdade de solução e riscos são distribuídos entre Administração e contratado.
Na contratação integrada, a Administração licita a partir de um anteprojeto e transfere ao contratado a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, além da execução, fornecimentos, montagem, testes, pré-operação e demais atividades necessárias à entrega final do objeto. Na contratação semi-integrada, o edital já contém um projeto básico elaborado ou contratado pela Administração; o contratado desenvolve o projeto executivo e pode, mediante autorização, propor alterações ao projeto básico quando demonstrar vantagem técnica ou econômica nos termos legais.
Portanto, não se trata apenas de escolher um nome de regime. A decisão altera o nível de maturidade que a Administração deve alcançar antes da licitação, a quantidade de liberdade técnica concedida ao futuro contratado, a forma de estimar custos, a matriz de alocação de riscos, os critérios de julgamento, a fiscalização e a governança do projeto. Quanto menor a definição prévia da solução, maior precisa ser a qualidade dos requisitos de desempenho, dos parâmetros técnicos e dos mecanismos de controle da contratação.
Qual é a diferença entre contratação integrada e semi-integrada?
A distinção pode ser compreendida observando o documento técnico que chega ao edital e quem assume o desenvolvimento posterior da solução.
| Aspecto | Contratação integrada | Contratação semi-integrada |
| Base técnica da licitação | Anteprojeto | Projeto Básico |
| Projeto Básico | Desenvolvido pelo contratado | Fornecido pela Administração, com possibilidade de alteração autorizada |
| Projeto Executivo | Desenvolvido pelo contratado | Desenvolvido pelo contratado |
| Liberdade de solução | Maior, dentro dos requisitos e parâmetros do anteprojeto | Menor, pois existe Projeto Básico, salvo inovações autorizadas |
| Matriz de riscos | Obrigatória | Obrigatória |
| Responsabilidade pelos riscos da solução escolhida pelo contratado | Deve ser refletida na matriz de riscos | Aplica-se às alterações/soluções assumidas pelo contratado |
| Principal desafio do contratante | Especificar desempenho e resultados sem pré-determinar excessivamente a solução | Produzir um Projeto Básico suficientemente maduro e definir onde pode haver inovação |
Na prática, a contratação integrada desloca uma parcela maior do desenvolvimento de engenharia para depois da contratação. Isso aumenta a importância do Anteprojeto de Engenharia como documento de concepção, requisitos e parâmetros técnicos. Já a semi-integrada depende de um Projeto Básico de Engenharia capaz de caracterizar adequadamente a solução e servir como referência contratual.
Contratação integrada: o que a Administração precisa definir antes da licitação
Quando o edital parte apenas de uma necessidade genérica, a liberdade do contratado deixa de ser inovação controlada e passa a ser incerteza de escopo. O anteprojeto precisa transformar necessidades em parâmetros, interfaces e critérios verificáveis antes da competição.
A ideia de que a contratação integrada permite licitar uma obra ainda pouco definida é tecnicamente perigosa. O regime reduz o detalhamento prévio do projeto, mas não elimina a obrigação de caracterizar o objeto de forma suficiente para competição, comparação de propostas, formação de preços, gestão do contrato e verificação do resultado.
O anteprojeto deve estabelecer a arquitetura técnica essencial da necessidade: condições do local, requisitos funcionais e de desempenho, parâmetros de dimensionamento, critérios de qualidade, interfaces, restrições, níveis de serviço, premissas, referências normativas, condições ambientais, requisitos de segurança, expectativas de operação e critérios de entrega. Quando essas informações permanecem vagas, o risco não desaparece; ele apenas migra para a fase de proposta ou para a execução.
Em sistemas prediais e tecnológicos, por exemplo, dizer que o órgão pretende “modernizar a infraestrutura” não é base suficiente. É necessário definir quais funções devem ser atendidas, qual capacidade é necessária, quais sistemas existentes permanecerão, quais interfaces devem ser preservadas, que níveis de disponibilidade são exigidos e como a solução será testada.
Essa preparação pode exigir Programa de Necessidades e Requisitos de Engenharia, levantamentos de campo, estudos de viabilidade e análises de alternativas antes de fechar o anteprojeto.
A liberdade do contratado precisa ter limites verificáveis
A contratação integrada funciona melhor quando a Administração especifica o desempenho que deseja obter e as condições que devem ser respeitadas, sem transformar o anteprojeto em um Projeto Básico disfarçado. Ao mesmo tempo, não pode deixar em aberto aspectos cuja indefinição inviabilize a comparação objetiva das propostas.
É necessário separar:
- requisitos obrigatórios e não negociáveis;
- parâmetros mínimos de desempenho;
- interfaces que não podem ser modificadas;
- soluções que podem ser desenvolvidas pelo contratado;
- restrições físicas e operacionais;
- critérios de aceitação;
- documentação mínima de projeto e execução;
- condições de teste, comissionamento e recebimento.
Esse equilíbrio entre liberdade de engenharia e controle de resultado é uma das questões centrais do regime.
Contratação semi-integrada: por que a qualidade do Projeto Básico é decisiva
Na semi-integrada, falhas do Projeto Básico tendem a reaparecer durante o desenvolvimento executivo, quando alterações já afetam prazo, custo, interfaces e responsabilidades. A maturidade do PB é um controle de risco contratual.
Na semi-integrada, a Administração já dispõe de Projeto Básico e transfere ao contratado principalmente o desenvolvimento do Projeto Executivo e a execução. Isso significa que a licitação parte de uma solução mais definida.
O Projeto Básico não deve ser encarado como simples conjunto de desenhos. Ele precisa consolidar estudos, critérios de dimensionamento, memoriais, especificações, quantitativos, interfaces e elementos suficientes para caracterizar o objeto e permitir orçamento e comparação de propostas. O artigo sobre Projeto Básico x Projeto Executivo aprofunda essa diferença de maturidade.
Uma contratação semi-integrada baseada em Projeto Básico inconsistente pode ser especialmente problemática: o edital aparenta possuir uma solução madura, mas o futuro contratado encontra incompatibilidades, omissões ou premissas inadequadas quando começa a desenvolver o executivo. A consequência tende a aparecer como RFI, revisão, alteração de escopo, discussão sobre responsabilidade e pleito.
Por isso, antes da licitação, é recomendável submeter projetos críticos a revisão técnica, compatibilização e análise de construtibilidade. Quanto maior a multidisciplinaridade, maior a necessidade de verificar se elétrica, civil, telecomunicações, segurança, automação, climatização, estruturas e demais disciplinas convergem para uma única solução executável.
Quando o contratado pode alterar o Projeto Básico
A Lei nº 14.133/2021 admite, na contratação semi-integrada, que o contratado proponha alterações ao Projeto Básico mediante autorização prévia da Administração e demonstração de superioridade das inovações propostas em critérios como redução de custos, aumento de qualidade, redução de prazo ou facilidade de manutenção ou operação.
Isso não significa liberdade irrestrita para substituir a solução licitada. A inovação precisa ser tecnicamente demonstrada, avaliada e formalmente autorizada. Também é necessário preservar requisitos funcionais, desempenho esperado, condições de segurança, normas aplicáveis e demais limites contratuais.
A decisão deve gerar evidências: memorial justificativo, comparação técnica, impacto em custo e prazo, avaliação de interfaces, atualização da documentação e registro de aprovação. Sem essa governança, uma “otimização” pode se transformar apenas em redução de escopo ou transferência indevida de risco ao contratante.
O regime de execução precisa ser escolhido durante o planejamento técnico
A escolha entre integrada, semi-integrada e outros regimes não deveria ocorrer apenas no momento de montar o edital. Ela depende de perguntas que surgem ainda na fase de estruturação da contratação:
- A Administração conhece suficientemente a necessidade e as condições existentes?
- Existe Projeto Básico confiável ou apenas uma concepção inicial?
- Há ganho real em transferir desenvolvimento de solução ao contratado?
- O mercado consegue precificar os riscos com as informações disponíveis?
- As interfaces com instalações existentes estão suficientemente levantadas?
- Os requisitos de desempenho permitem comparar soluções diferentes?
- A Administração possui capacidade técnica para analisar os projetos desenvolvidos pelo contratado?
- A matriz de riscos pode ser construída de maneira objetiva?
O Estudo Técnico Preliminar para obras e serviços de engenharia é o ambiente adequado para analisar essas alternativas e justificar a estratégia de contratação. O regime deve ser consequência da natureza do objeto e da maturidade técnica disponível, não uma escolha isolada.
Matriz de riscos é parte estrutural dos dois regimes
A matriz contratual não deve ser preenchida como checklist. Ela precisa refletir dados de projeto, capacidade de gerenciamento de cada parte e impacto econômico dos eventos que poderão ocorrer durante a execução.
Nas contratações integrada e semi-integrada, a matriz de alocação de riscos é obrigatória. Sua função não é produzir uma tabela genérica de ameaças, mas estabelecer previamente quais eventos supervenientes serão suportados por cada parte e como essa distribuição integra a equação econômico-financeira inicial do contrato.
Isso exige diferenciar a matriz contratual de uma matriz utilizada internamente para gestão de riscos do projeto. A Matriz de Riscos em Projetos de Engenharia pode classificar probabilidade, impacto, criticidade e respostas gerenciais; a matriz de alocação contratual determina quem assume o ônus de eventos previstos e presumíveis e como o contrato tratará sua materialização.
Entre os riscos que normalmente exigem análise estão:
- condições de campo e interferências existentes;
- erros ou insuficiências de levantamentos fornecidos pelo contratante;
- escolhas de solução desenvolvidas pelo contratado;
- alterações determinadas pela Administração;
- riscos geotécnicos e ambientais, quando aplicáveis;
- disponibilidade de áreas e liberações;
- interfaces com terceiros e concessionárias;
- fornecimento de informações e aprovações;
- eventos com cobertura de seguros;
- mudanças regulatórias e tributárias, conforme o caso;
- restrições de operação durante a implantação.
A alocação eficiente não significa transferir o máximo possível ao contratado. Se um risco é colocado sobre uma parte que não consegue controlá-lo ou precificá-lo, a tendência é aparecer como contingência no preço, perda de competição ou conflito contratual.
O anteprojeto e o Projeto Básico precisam conversar com a matriz de riscos
Um erro recorrente é desenvolver o documento de projeto e a matriz de riscos em fluxos separados. Na realidade, eles descrevem dimensões diferentes do mesmo contrato.
Se o anteprojeto afirma que uma informação de campo será confirmada durante o desenvolvimento do Projeto Básico, a matriz precisa estabelecer quem assume o risco decorrente dessa incerteza. Se o Projeto Básico contém quantitativos e premissas de interface, a matriz deve deixar claro o tratamento de divergências que não estavam razoavelmente identificáveis. Se a semi-integrada permite inovação em determinadas frações do objeto, essas frações precisam estar explicitamente relacionadas aos riscos assumidos por quem escolhe a nova solução.
Essa coerência deve continuar no Termo de Referência em Engenharia, no edital, nas minutas contratuais e na futura fiscalização.
Como estimar o preço quando há maior transferência de risco
A alocação de risco interfere diretamente na formação do valor estimado e das propostas. Um contratado racional incorpora ao preço a exposição que consegue identificar, quantificar e gerenciar. Quando a Administração transfere riscos relevantes sem fornecer dados adequados, o preço pode incorporar contingências elevadas ou, em situações competitivas, o risco pode ser subprecificado e reaparecer posteriormente como disputa.
A preparação da contratação deve, portanto, produzir informação suficiente para que o mercado consiga distinguir risco calculável de incerteza aberta. Isso inclui investigações de campo, levantamentos cadastrais, sondagens, diagnósticos, inventários, condicionantes ambientais, interfaces existentes e outros dados conforme a disciplina.
A relação entre escopo, documentos de referência e responsabilidade também precisa ser inequívoca. Um Scope of Work em Engenharia bem estruturado ajuda a delimitar entregáveis, exclusões, responsabilidades e fronteiras do trabalho.
Fiscalizar contratação integrada não é apenas fiscalizar a obra
Quando o contratado também desenvolve projetos, a fiscalização precisa acompanhar decisões de engenharia antes que elas se materializem fisicamente. O controle passa a incluir submissão, revisão, aprovação e rastreabilidade dos documentos de projeto.
Um fluxo robusto costuma contemplar:
- plano de entregas de engenharia;
- matriz de documentos;
- requisitos e critérios de revisão;
- gestão de comentários;
- controle de revisões;
- aprovação de interfaces;
- verificação de conformidade com o anteprojeto ou Projeto Básico;
- controle de alterações;
- liberação formal para execução;
- inspeções e testes vinculados aos requisitos;
- As Built e documentação final.
Na contratação integrada, essa camada de governança é ainda mais crítica porque a solução de engenharia é amadurecida sob responsabilidade do contratado. O contratante precisa preservar sua capacidade de validar conformidade e desempenho sem assumir indevidamente a autoria das decisões que pertencem ao contratado.
A atuação de Owner’s Engineering e Engenharia Consultiva pode reforçar essa capacidade técnica quando o órgão não dispõe internamente de equipe suficiente para acompanhar projetos, interfaces, mudanças, evidências e aceite.
Como comparar propostas em regimes com liberdade técnica
Quanto maior a liberdade concedida ao licitante, mais importante se torna estabelecer uma base comum de avaliação. Se duas empresas podem propor arquiteturas técnicas diferentes, a Administração precisa verificar se ambas atendem aos mesmos resultados mínimos e se o preço contempla efetivamente todo o ciclo de entrega.
A comparação não deve se limitar a uma lista de equipamentos ou a um valor global. Dependendo do objeto, pode envolver:
- metodologia de desenvolvimento de projeto;
- atendimento aos requisitos de desempenho;
- organização da equipe técnica;
- premissas e exclusões;
- estratégia de implantação;
- manutenção da operação existente;
- abordagem de testes e comissionamento;
- documentação e treinamento;
- riscos incorporados à proposta;
- vida útil, manutenção e operação.
O Apoio Técnico à Licitação e Análise de Propostas de Engenharia pode ser utilizado quando a Administração precisa verificar tecnicamente a conformidade das soluções apresentadas e evitar que diferenças materiais de escopo sejam tratadas como propostas equivalentes.
Principais falhas na preparação de contratação integrada ou semi-integrada
A experiência de engenharia mostra que muitos problemas atribuídos à execução nascem na preparação do contrato. Entre as falhas mais críticas estão:
| Falha | Consequência provável |
| Anteprojeto genérico | Propostas pouco comparáveis e elevada incerteza técnica |
| Projeto Básico incompleto | Divergências e revisões durante o Projeto Executivo |
| Requisitos de desempenho vagos | Dificuldade para rejeitar solução inadequada |
| Interfaces não levantadas | Interferências, paralisações e aditivos |
| Matriz de riscos genérica | Discussões sobre responsabilidade após o evento |
| Liberdade de inovação mal delimitada | Alterações que descaracterizam a solução esperada |
| Critérios de aceite insuficientes | Entrega física sem comprovação de desempenho |
| Ausência de governança documental | Execução baseada em documentos não aprovados |
| Orçamento sem coerência com riscos | Contingência excessiva ou preço artificialmente baixo |
A melhor forma de reduzir esses problemas é tratar projeto, risco, orçamento, edital e governança como componentes de uma única arquitetura de contratação.
Quando contratar apoio técnico especializado
Apoio externo é especialmente justificável quando o objeto possui alta multidisciplinaridade, tecnologia especializada, muitas interfaces, operação crítica, necessidade de manter sistemas existentes em funcionamento ou quando a Administração pretende adotar um regime com significativa transferência de desenvolvimento de projeto ao contratado.
O apoio pode começar antes do edital, com levantamentos, programa de necessidades, ETP, anteprojeto, Projeto Básico, estimativas e matriz de riscos. Depois, pode seguir pela revisão do edital, análise técnica de propostas, acompanhamento do desenvolvimento dos projetos, gestão de alterações, fiscalização, comissionamento e recebimento.
A contratação de apoio especializado não transfere a competência decisória do órgão. O papel da engenharia consultiva é fornecer método, evidências, análises e documentação para que as decisões administrativas sejam tecnicamente sustentadas.
O que exigir de uma consultoria que apoia a estruturação do regime
O escopo deveria especificar entregáveis verificáveis, e não apenas “horas de consultoria”. Conforme a complexidade, pode incluir:
- diagnóstico da maturidade das informações existentes;
- levantamento de lacunas documentais e de campo;
- consolidação de requisitos e premissas;
- análise de alternativas de regime de execução;
- desenvolvimento ou revisão de anteprojeto/Projeto Básico;
- estruturação da matriz de riscos;
- apoio à estimativa de custos e contingências;
- revisão de coerência entre projeto, TR, edital e contrato;
- definição de governança de projeto e aprovação;
- critérios de medição, testes, aceite e documentação final.
Esses produtos permitem que a Administração avalie objetivamente o serviço recebido e mantenha rastreabilidade das decisões que sustentaram a contratação.
Considerações finais
Contratação integrada e semi-integrada não são atalhos para licitar com engenharia insuficiente. São regimes que redistribuem o desenvolvimento de projeto e, por isso, exigem preparação técnica compatível com a liberdade e os riscos transferidos ao contratado.
Na integrada, o foco do contratante desloca-se para um anteprojeto tecnicamente consistente, requisitos de desempenho, parâmetros de projeto, dados de campo e mecanismos de controle. Na semi-integrada, o centro de gravidade está na qualidade do Projeto Básico e na definição objetiva das frações em que inovações poderão ser propostas. Em ambos os casos, a matriz de riscos, a governança de projetos, os critérios de aceite e a capacidade de fiscalização precisam ser estruturados antes do edital.
A decisão mais segura não é escolher o regime que aparentemente transfere mais responsabilidades, mas aquele cuja distribuição de projeto, risco e controle seja compatível com a natureza do empreendimento e com a capacidade das partes para gerenciá-lo.
Quando o contratado desenvolve parte relevante da engenharia, o contratante precisa acompanhar decisões, revisões, interfaces e critérios de aceite antes da execução física. A governança técnica deve começar no projeto.
Referências técnicas
[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
[2] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Contratação Integrada. Manual de Licitações e Contratos. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/4-4-1-3-contratacao-integrada/
[3] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Contratação semi-integrada. Manual de Licitações e Contratos. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/4-4-1-4-contratacao-semi-integrada/
[4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Matriz de riscos. Manual de Licitações e Contratos. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/4-5-5-matriz-de-riscos/
Perguntas frequentes
Na contratação integrada, a Administração licita com base em anteprojeto e o contratado desenvolve os projetos básico e executivo. Na semi-integrada, a Administração fornece o Projeto Básico e o contratado desenvolve o Projeto Executivo, podendo propor alterações ao Projeto Básico nas condições previstas em lei e mediante autorização.
Sim. A Lei nº 14.133/2021 determina que o edital contemple obrigatoriamente matriz de alocação de riscos quando forem adotados os regimes de contratação integrada ou semi-integrada, além das obras e serviços de grande vulto.
Não. O anteprojeto é a base técnica da licitação e precisa caracterizar a obra ou serviço, seus requisitos, parâmetros e condições com nível suficiente para permitir competição, elaboração de propostas e posterior verificação do resultado.
Pode, mediante prévia autorização da Administração e demonstração de superioridade da inovação proposta em critérios legalmente previstos, como redução de custos, aumento da qualidade, redução do prazo ou facilidade de manutenção ou operação. A alteração não é automática nem livre.
O contratado é responsável pelo desenvolvimento do Projeto Executivo e pela execução do objeto, conforme a definição legal do regime.
Pode ser especialmente útil em objetos complexos, multidisciplinares ou críticos, porque a Administração precisa revisar projetos desenvolvidos pelo contratado, controlar interfaces, alterações, riscos, evidências, testes e critérios de aceite sem perder a governança técnica do empreendimento.
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Conteúdos principais sobre o tema
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