Levantamento de Mercado no ETP: como comparar alternativas sem direcionar a contratação pela Lei 14.133

Veja como fazer levantamento de mercado no ETP, comparar alternativas, consultar fornecedores e justificar técnica e economicamente a solução sem direcionar a licitação.

Confira!

O levantamento de mercado no Estudo Técnico Preliminar é a etapa em que a Administração identifica e compara as alternativas capazes de atender à necessidade pública antes de decidir qual solução contratar. Pela Lei nº 14.133/2021, ele não se limita a coletar preços ou consultar fornecedores: deve analisar as alternativas possíveis e justificar técnica e economicamente a escolha do tipo de solução. Em obras e serviços de engenharia, isso significa comparar arquiteturas, tecnologias, métodos executivos, regimes de fornecimento, estratégias de contratação, níveis de maturidade de projeto, manutenção, operação e demais caminhos capazes de resolver o problema.

A função do levantamento de mercado é impedir que o ETP apenas racionalize uma solução escolhida previamente. A Administração deve conhecer o que o mercado efetivamente oferece, verificar condições usuais de aquisição ou execução, identificar riscos, custos ao longo do ciclo de vida e restrições de implementação. Quando essa etapa é mal conduzida, aumentam os riscos de direcionamento, especificações incompatíveis com o mercado, sobrepreço, baixa competição, contratação de solução inviável ou escolha de tecnologia que cria novos gargalos para o órgão.

O que é levantamento de mercado no ETP

O art. 18, § 1º, V, da Lei nº 14.133 define o levantamento de mercado como a análise das alternativas possíveis e a justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar. O TCU complementa essa leitura ao explicar que a pesquisa deve identificar soluções disponíveis que atendam à necessidade e aos requisitos estabelecidos, além de conhecer as condições usuais de aquisição ou execução do objeto.

Isso coloca o levantamento de mercado entre duas etapas fundamentais. Antes dele, a Administração já deve compreender a necessidade e os requisitos. Depois dele, passa a ter base para escolher a solução, estimar valor, definir parcelamento e descrever o conjunto a ser contratado.

O Estudo Técnico Preliminar para obras e serviços de engenharia organiza essa sequência como parte da avaliação de viabilidade técnica e econômica.

Mercado não significa apenas fornecedor

Em engenharia, “mercado” envolve mais do que nomes de empresas. A análise pode incluir:

• tecnologias disponíveis;
• soluções construtivas;
• metodologias de implantação;
• modelos de operação;
• regimes de contratação;
• formas de manutenção;
• condições de assistência técnica;
• disponibilidade de mão de obra especializada;
• maturidade da cadeia de suprimentos;
• dependência de licenças ou componentes proprietários;
• capacidade de integração com ativos existentes;
• práticas usuais de garantia, suporte e atualização.

O objetivo é entender quais caminhos são viáveis, não montar uma lista de possíveis licitantes.

Levantamento de mercado não é pesquisa de preços

Essa é uma das distinções mais importantes do planejamento.

A pesquisa ou estimativa de preços procura formar uma referência de valor. O levantamento de mercado procura identificar alternativas de solução. Os dois podem conversar, mas respondem a perguntas diferentes.

Etapa	Pergunta principal	Resultado esperado
Levantamento de mercado	Quais alternativas podem resolver a necessidade?	comparação técnica e econômica entre tipos de solução
Estimativa de valor	Quanto pode custar a solução escolhida?	referência de preços e memória de cálculo
Pesquisa de fornecedores	Quem oferece determinado produto ou serviço?	informação sobre disponibilidade e condições do mercado
Especificação técnica	Quais requisitos verificáveis o objeto deve cumprir?	critérios de desempenho, qualidade e aceitação

Misturar essas etapas gera um erro comum: consultar três empresas de uma mesma tecnologia e concluir que houve “levantamento de mercado”. Nesse caso, a Administração pesquisou fornecedores dentro de uma alternativa já escolhida, mas não necessariamente comparou soluções.

O levantamento começa pela necessidade e pelos requisitos

Não existe comparação séria se o problema não estiver definido. Antes de buscar alternativas, a equipe precisa saber qual resultado deve ser alcançado e quais restrições são realmente necessárias.

Uma demanda formulada como “comprar 100 câmeras” já nasce orientada para um item. Uma necessidade formulada como “reduzir pontos cegos, melhorar capacidade de investigação e integrar eventos de segurança” abre espaço para avaliar diferentes arquiteturas, quantidades, analíticos, infraestrutura, iluminação, políticas operacionais e integração com controle de acesso.

Da mesma forma, “comprar um gerador de 500 kVA” pressupõe uma solução. A necessidade pode ser assegurar continuidade de cargas críticas por determinado período. A melhor solução pode envolver gerador, UPS, redistribuição de cargas, automação, redundância ou uma combinação desses elementos.

O programa de necessidades em engenharia ajuda a separar problema, requisito e solução antes de detalhar o objeto.

Como mapear as alternativas de solução

A equipe de planejamento deve construir um universo suficientemente amplo para permitir comparação real, sem transformar o estudo em catálogo infinito.

Uma abordagem prática pode seguir cinco movimentos.

1. Identificar o resultado a alcançar

Defina de forma mensurável ou verificável o que a Administração precisa obter. O resultado pode envolver disponibilidade, capacidade, desempenho, segurança, conformidade, continuidade, eficiência ou redução de risco.

2. Identificar famílias de solução

Em vez de começar por marcas, organize alternativas por conceito técnico.

Exemplo para climatização de edifício:

• expansão do sistema existente;
• substituição por expansão direta;
• sistema VRF/VRV;
• sistema de água gelada;
• solução híbrida por zonas;
• retrofit parcial com automação e balanceamento.

A comparação deve considerar o contexto real do prédio, não apenas eficiência nominal dos equipamentos.

3. Levantar restrições do ambiente

As alternativas podem ser tecnicamente válidas em abstrato e inviáveis no local. Restrições comuns incluem:

• espaço físico;
• capacidade elétrica;
• estrutura disponível;
• shafts e caminhos de infraestrutura;
• operação sem parada;
• requisitos de segurança;
• patrimônio histórico;
• limitações de rede;
• disponibilidade de água;
• acesso para manutenção;
• restrições ambientais;
• integração com sistemas existentes.

4. Conhecer condições usuais do mercado

A equipe precisa entender como cada solução é fornecida e operada. Isso inclui prazo, cadeia de suprimentos, licenciamento, treinamento, manutenção, garantias e dependência de especialistas.

5. Comparar e justificar

A escolha precisa resultar de critérios claros. Não basta afirmar que uma alternativa é “mais adequada”. A justificativa deve demonstrar por que, naquele contexto, ela entrega melhor relação entre desempenho, risco, custo e viabilidade.

Fontes que podem alimentar o levantamento de mercado

A Lei não impõe uma única fonte. O levantamento pode combinar diferentes evidências, desde que o processo seja rastreável e não transforme consulta de mercado em negociação informal dirigida.

Podem ser utilizados:

• contratações anteriores da própria Administração;
• processos de outros órgãos;
• atas e editais públicos;
• catálogos e documentação técnica de fabricantes;
• consultas públicas a fornecedores;
• reuniões técnicas documentadas;
• feiras e eventos especializados;
• normas técnicas;
• estudos acadêmicos e setoriais;
• bases oficiais de contratações;
• benchmarking com organizações comparáveis;
• estudos de engenharia;
• provas de conceito ou testes quando justificados.

O ponto central é documentar de onde veio a informação e como ela influenciou a comparação.

Consulta a fornecedores: como usar sem direcionar

Conversar com o mercado pode ser necessário, especialmente em objetos complexos ou pouco usuais. O risco surge quando a Administração aceita como requisito obrigatório a arquitetura apresentada por um único fornecedor sem verificar alternativas.

Uma consulta estruturada deve partir de perguntas funcionais e comparáveis.

Em vez de perguntar “qual modelo vocês recomendam?”, é mais robusto perguntar:

• quais arquiteturas atendem a determinada necessidade;
• quais limitações técnicas cada opção possui;
• quais requisitos de infraestrutura são necessários;
• como funciona o licenciamento;
• quais componentes são proprietários;
• qual a política de suporte e atualização;
• quais padrões de integração são utilizados;
• qual a vida útil típica dos principais componentes;
• quais condições de manutenção são exigidas;
• quais prazos de fornecimento são usuais.

Assim, a consulta gera inteligência sobre o mercado sem transferir ao fornecedor a definição da necessidade pública.

Como comparar alternativas tecnicamente

A comparação precisa usar critérios coerentes com o problema. Um quadro multicritério pode ajudar, desde que os critérios não sejam inventados apenas para justificar a solução preferida.

Exemplo:

Critério	Alternativa A	Alternativa B	Alternativa C
Atendimento funcional	alto	alto	médio
Compatibilidade com infraestrutura existente	médio	alto	baixo
Complexidade de implantação	alta	média	baixa
Necessidade de parada operacional	alta	baixa	média
Manutenção	especializada	ampla disponibilidade	especializada
Escalabilidade	alta	média	baixa
Risco de dependência proprietária	médio	baixo	alto
Custo de ciclo de vida	médio	baixo	alto

O quadro não precisa virar uma fórmula automática. Ele serve para explicitar premissas, evidências e trade-offs.

A comparação econômica não se limita ao preço de aquisição

O TCU chama atenção para o fato de que cada solução pode criar novos riscos e gastos ao longo do tempo. Por isso, o levantamento deve considerar custos relevantes do ciclo de vida.

Em engenharia, podem existir custos de:

• projeto e adaptação;
• aquisição;
• instalação;
• licenciamento;
• infraestrutura complementar;
• energia;
• consumíveis;
• manutenção preventiva;
• manutenção corretiva;
• calibração;
• treinamento;
• atualização tecnológica;
• peças de reposição;
• suporte especializado;
• indisponibilidade operacional;
• expansão;
• desmobilização e descarte.

Uma tecnologia com menor CAPEX pode gerar OPEX significativamente maior. A escolha precisa refletir o horizonte relevante para a Administração.

O risco de a solução criar um problema maior que o original

O TCU recomenda verificar se a solução cogitada cria gargalos ou riscos novos que possam superar o problema inicial. Esse raciocínio é muito útil em engenharia.

Exemplos:

• adotar sistema proprietário que exige fornecedor exclusivo para manutenção;
• instalar equipamento de alta potência sem capacidade elétrica disponível;
• escolher tecnologia com peças importadas e prazo longo de reposição;
• implantar software que não integra com a arquitetura existente;
• adotar solução altamente sofisticada sem equipe capaz de operá-la;
• comprar ativo eficiente em laboratório, mas incompatível com o ambiente real;
• escolher método construtivo que exige paralisação incompatível com a operação do prédio.

O levantamento deve evidenciar esses efeitos secundários antes da contratação.

Como tratar compatibilidade e padronização

Compatibilidade com ativos existentes pode ser requisito legítimo, mas precisa ser demonstrada tecnicamente. O levantamento de mercado deve verificar se existem padrões abertos, interfaces, gateways, protocolos ou soluções equivalentes capazes de atender à necessidade.

Quando a Administração conclui pela padronização, essa decisão deve nascer de análise comparativa e justificativa, não de preferência histórica.

O artigo sobre padronização na Lei 14.133 aprofunda os limites dessa decisão.

Prova de conceito e demonstração técnica

Em certos mercados, documentação comercial não basta para demonstrar viabilidade. Uma prova de conceito pode ajudar a testar integração, desempenho ou interoperabilidade antes da contratação, desde que seja planejada com critérios objetivos e tratamento isonômico.

O levantamento deve explicar por que o teste é necessário, quais aspectos serão verificados e como os resultados influenciarão a escolha da solução.

A prova de conceito e Statement of Work em engenharia é especialmente útil quando a decisão depende de comportamento real do sistema e não apenas de datasheet.

Como o levantamento de mercado influencia a descrição da solução

A alternativa escolhida no levantamento deve alimentar diretamente a descrição da solução como um todo. Se a comparação conclui que determinada arquitetura é a mais adequada, o ETP precisa registrar seus elementos, interfaces, manutenção e ciclo de vida.

O artigo sobre descrição da solução como um todo no ETP e TR mostra como essa decisão se transforma em arquitetura de contratação.

Uma incoerência comum ocorre quando o levantamento aponta uma solução, mas o TR depois descreve outra sem registrar o motivo. Isso rompe a rastreabilidade do planejamento.

Relação com o parcelamento

O levantamento de mercado também pode revelar se a solução é usualmente fornecida de forma integrada ou por lotes especializados.

Antes de decidir parcelar, a Administração deve compreender:

• quais componentes possuem mercados distintos;
• quais interfaces são críticas;
• se o parcelamento amplia competição;
• se cria riscos de coordenação;
• se existem ganhos de escala;
• quem assumirá responsabilidade por integração;
• se diferentes fornecedores podem coexistir tecnicamente.

A decisão de parcelamento do objeto deve ser sustentada por esse conhecimento do mercado.

Relação com o orçamento estimado

Somente depois de selecionar o tipo de solução faz sentido formar uma estimativa de valor consistente. Se a Administração mistura preços de alternativas tecnicamente diferentes, a referência de custo perde significado.

Exemplo: comparar preço de aquisição de sistema centralizado com solução distribuída sem considerar licenças, servidores, rede, armazenamento e suporte pode produzir falsa conclusão econômica.

O levantamento precisa deixar claras as premissas que serão usadas na estimativa de valor.

Levantamento de mercado em obras públicas

Em obras, o mercado pode ser analisado não apenas quanto a fornecedores, mas também quanto a sistemas construtivos, disponibilidade regional, logística, materiais, métodos executivos e estratégias de contratação.

Para um edifício modular, por exemplo, a equipe pode comparar:

• construção convencional;
• pré-moldado;
• estrutura metálica;
• módulos industrializados;
• soluções híbridas.

A análise deve considerar prazo, terreno, acesso, capacidade local, manutenção, flexibilidade futura, custo global e riscos de suprimento.

Levantamento de mercado em sistemas tecnológicos

Sistemas de telecomunicações, segurança, automação e TI costumam envolver forte risco de dependência proprietária.

O levantamento deve avaliar:

• protocolos e padrões suportados;
• integração com legado;
• licenciamento perpétuo ou recorrente;
• dependência de nuvem;
• requisitos de cibersegurança;
• política de atualização;
• disponibilidade de integradores;
• documentação de APIs;
• suporte local;
• escalabilidade;
• portabilidade de dados e configurações.

Esses elementos podem ser mais decisivos que o preço inicial.

Levantamento de mercado em retrofit

Retrofit exige conhecer o ativo existente. Sem levantamento cadastral ou diagnóstico, a comparação de alternativas pode se apoiar em premissas erradas.

Uma tecnologia pode parecer superior, mas exigir infraestrutura inexistente. Outra pode aproveitar ativos instalados e reduzir custo e risco de implantação.

Nesses casos, levantamento de mercado e diagnóstico técnico devem caminhar juntos.

Quando a Administração pode concluir que não há alternativa viável

O levantamento também pode demonstrar que a contratação planejada não é viável naquele momento. Essa conclusão é válida e pode ser mais responsável que forçar uma solução.

Motivos possíveis incluem:

• tecnologia ainda imatura;
• incompatibilidade com infraestrutura existente;
• custo de ciclo de vida desproporcional;
• ausência de mercado competitivo;
• dependência crítica de fornecedor;
• necessidade de projeto ou levantamento prévio;
• falta de capacidade operacional da Administração;
• restrições regulatórias ou ambientais.

O ETP deve refletir essa conclusão e indicar providências necessárias antes de seguir.

Como documentar o levantamento de mercado

Um bom registro deve permitir que outro profissional compreenda como a escolha foi feita.

Uma estrutura recomendada inclui:

Necessidade e requisitos de referência

Resuma o problema e os requisitos usados para filtrar alternativas.

Alternativas identificadas

Descreva as famílias de solução consideradas e a fonte das informações.

Condições de mercado

Registre maturidade, disponibilidade, suporte, manutenção e condições usuais de fornecimento.

Comparação técnica

Mostre aderência, limitações, interfaces e riscos.

Comparação econômica

Considere aquisição e custos relevantes do ciclo de vida.

Riscos secundários

Identifique novos gargalos criados por cada alternativa.

Conclusão

Justifique tecnicamente e economicamente a solução selecionada ou a inviabilidade da contratação.

O que não fazer

Consultar apenas o fornecedor habitual

Isso reduz a visão do mercado e pode perpetuar arquitetura proprietária.

Confundir três cotações com três soluções

Três empresas oferecendo a mesma tecnologia não representam necessariamente alternativas diferentes.

Definir marca antes do levantamento

A pesquisa passa a buscar confirmação da escolha e perde função analítica.

Comparar alternativas em níveis de detalhe diferentes

Uma opção completa e outra descrita superficialmente geram comparação enviesada.

Ignorar custos recorrentes

Licenças, manutenção e suporte podem alterar totalmente a relação econômica.

Ignorar a infraestrutura existente

A alternativa tecnicamente melhor em abstrato pode ser inviável no local.

Usar critérios sem relação com a necessidade

Critérios artificiais podem direcionar a conclusão e fragilizar a motivação.

Riscos apontados pelo TCU

O TCU associa levantamento de mercado deficiente a riscos como restrição indevida à competição, sobrepreço, escolha inadequada da solução e processos que não conseguem alcançar a necessidade da Administração. A essência do controle é verificar se houve comparação real, se a escolha foi motivada e se os requisitos resultantes possuem suporte técnico.

Dentro do cluster dos 113 quadros de riscos do TCU, o levantamento de mercado funciona como controle preventivo: quanto melhor a Administração conhece alternativas e condições de mercado, menor a chance de construir edital baseado em premissas inexistentes.

Como contratar apoio para o levantamento de mercado

Objetos complexos podem exigir especialistas para estruturar tecnicamente a comparação, especialmente quando o órgão não contrata aquela solução com frequência.

O apoio técnico deve ser contratado para produzir análise independente, não para escolher fornecedor. O escopo pode incluir:

• diagnóstico da necessidade;
• levantamento de restrições do ambiente;
• mapeamento de alternativas;
• consultas técnicas documentadas;
• comparação multicritério;
• análise de ciclo de vida;
• avaliação de interoperabilidade;
• identificação de riscos de dependência;
• recomendação técnica fundamentada;
• subsídios para ETP, TR e projeto.

Entregáveis precisam registrar método, fontes e premissas para que a Administração preserve a autoria da decisão.

Checklist para validar o levantamento antes de concluir o ETP

• a necessidade foi definida antes da solução;
• os requisitos utilizados na comparação são justificáveis;
• foram consideradas alternativas realmente diferentes;
• as fontes consultadas estão registradas;
• consultas a fornecedores foram documentadas;
• não houve dependência de uma única fonte comercial;
• custos de ciclo de vida foram considerados quando relevantes;
• manutenção, suporte e integração foram avaliados;
• riscos e gargalos gerados por cada alternativa foram examinados;
• compatibilidade com infraestrutura existente foi verificada;
• impactos sobre parcelamento foram considerados;
• a solução escolhida possui justificativa técnica;
• a escolha também possui justificativa econômica;
• a conclusão é coerente com a descrição da solução como um todo;
• o resultado pode ser auditado por terceiro sem depender de explicações verbais.

Considerações finais

O levantamento de mercado é uma etapa de decisão técnica, não uma formalidade para preencher o ETP. Sua função é abrir o problema para alternativas antes de fechar o objeto. A Administração precisa conhecer tecnologias, métodos, condições de fornecimento, custos do ciclo de vida, manutenção, interfaces e riscos para justificar por que determinado tipo de solução é o mais adequado.

Em engenharia, essa disciplina reduz direcionamento, especificações inexequíveis e decisões baseadas apenas em preço de aquisição. Um levantamento bem estruturado conecta necessidade, mercado, escolha da solução, orçamento, parcelamento, especificação e contratação. Quando essa conexão está documentada, o ETP deixa de ser uma justificativa retrospectiva e passa a cumprir sua função real: demonstrar por que a alternativa escolhida é técnica e economicamente adequada.

Referências técnicas

[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Art. 18, §1º, V. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm

[2] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Seção 4.1.5 — Levantamento de mercado. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/4-1-5-levantamento-de-mercado/

[3] BRASIL. Instrução Normativa SEGES nº 58, de 8 de agosto de 2022. Dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares no âmbito federal. Disponível em: https://www.gov.br/compras/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/instrucoes-normativas/instrucao-normativa-seges-no-58-de-8-de-agosto-de-2022

Perguntas frequentes

O que é levantamento de mercado no ETP?

É a análise das alternativas possíveis para atender à necessidade da Administração, acompanhada da justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar.

Levantamento de mercado é a mesma coisa que pesquisa de preços?

Não. O levantamento compara alternativas de solução. A pesquisa ou estimativa de preços busca formar uma referência de valor para a solução escolhida.

Quantos fornecedores precisam ser consultados no levantamento de mercado?

A Lei 14.133 não reduz o levantamento a um número fixo de fornecedores. O objetivo é obter informação suficiente para identificar e comparar alternativas reais, usando fontes adequadas e documentadas.

É possível consultar fabricantes e fornecedores durante o ETP?

Sim, quando necessário, desde que a consulta seja estruturada, documentada e não transfira ao fornecedor a definição da necessidade ou gere direcionamento indevido.

O levantamento deve considerar manutenção e custo de ciclo de vida?

Sim, quando relevantes. O TCU destaca que soluções podem criar novos riscos e gastos, inclusive de manutenção, que precisam ser considerados na comparação.

O levantamento de mercado pode concluir que a contratação não é viável?

Sim. Se as alternativas disponíveis forem incompatíveis com a necessidade, infraestrutura, orçamento, riscos ou capacidade operacional da Administração, o ETP pode concluir pela inviabilidade naquele momento.

Como evitar direcionamento no levantamento de mercado?

Partindo da necessidade e dos requisitos funcionais, comparando famílias de solução, documentando fontes e consultas e evitando adotar arquitetura, marca ou especificação de um único fornecedor sem justificativa técnica.

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Conteúdos principais sobre o tema

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