Entenda o Acórdão 2.622/2013 do TCU, as faixas referenciais de BDI, seus componentes e como aplicar os parâmetros corretamente em obras públicas.
Confira!
O Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário é uma das referências mais utilizadas no Brasil para analisar Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) em orçamentos de obras públicas. O julgamento não criou uma taxa única de BDI nem transformou seus quartis em limites automáticos para toda contratação. O que o Tribunal fez foi consolidar um estudo estatístico e contábil, definir componentes que normalmente integram a taxa e estabelecer parâmetros referenciais diferenciados por tipologia de obra e para situações de mero fornecimento de materiais e equipamentos.
Para aplicar o acórdão corretamente, é necessário distinguir três camadas. A primeira é conceitual: quais custos pertencem ao BDI e quais devem aparecer diretamente na planilha. A segunda é estatística: como interpretar primeiro quartil, média e terceiro quartil. A terceira é documental: como justificar a taxa adotada diante das características concretas do empreendimento, da tributação, dos riscos, das condições financeiras e da estrutura da contratação.
Essa leitura continua relevante sob a Lei nº 14.133/2021 porque o orçamento estimado precisa ser tecnicamente fundamentado, compatível com os preços de mercado e estruturado de forma a permitir controle. A 5ª edição do Manual de Licitações & Contratos do TCU, publicada em 2025, mantém a lógica de planejamento, motivação, gestão de riscos, orçamento e fiscalização como partes integradas do processo de contratação.
O que o Acórdão 2.622/2013 realmente estabeleceu
O Acórdão 2.622/2013 resultou de estudo desenvolvido por grupo de trabalho interdisciplinar do TCU para revisar os parâmetros de BDI que vinham sendo utilizados pelo Tribunal. O objetivo era construir faixas de referência para diferentes tipos de obras e serviços de engenharia com base em critérios contábeis, amostras de contratos e análise estatística.
A decisão substituiu os referenciais dos Acórdãos 325/2007 e 2.369/2011 e passou a orientar as unidades técnicas do Tribunal na análise de orçamentos de obras públicas. Essa origem é importante porque mostra a natureza dos números: são parâmetros de controle derivados de uma amostra, e não uma tabela de preços compulsória.
O acórdão também consolidou uma compreensão fundamental para a engenharia de custos: BDI não deve absorver despesas que possam ser identificadas, quantificadas e mensuradas diretamente no objeto. Administração local, canteiro, mobilização e desmobilização, quando diretamente vinculados à obra, devem ser tratados na planilha de custos diretos, e não escondidos na taxa.
Essa separação melhora a transparência, evita dupla remuneração e permite que fiscalização e medição acompanhem custos que variam conforme o ritmo e as condições de execução.
As faixas referenciais de BDI do Acórdão 2.622/2013
O BDI não deve ser escolhido pela média de uma tabela. A taxa precisa nascer do orçamento, dos riscos, do fluxo financeiro, dos tributos e das condições efetivas da contratação.
A elaboração profissional reconcilia custos diretos, BDI, cronograma e documentos de contratação em uma memória rastreável.
O TCU apresentou valores de primeiro quartil, média e terceiro quartil para cinco grandes tipologias de obras, além de uma faixa específica para itens de mero fornecimento de materiais e equipamentos.
| Tipo de obra | 1º quartil | Média | 3º quartil |
| Construção de edifícios | 20,34% | 22,12% | 25,00% |
| Construção de rodovias e ferrovias | 19,60% | 20,97% | 24,23% |
| Redes de abastecimento de água, coleta de esgoto e correlatas | 20,76% | 24,18% | 26,44% |
| Estações e redes de distribuição de energia elétrica | 24,00% | 25,84% | 27,86% |
| Obras portuárias, marítimas e fluviais | 22,80% | 27,48% | 30,95% |
| Mero fornecimento de materiais e equipamentos | 11,10% | 14,02% | 16,80% |
Esses números são frequentemente reproduzidos sem contexto. O risco é transformar um referencial estatístico em fórmula automática: escolher uma taxa dentro da faixa e assumir que isso elimina a necessidade de demonstrar sua composição.
A taxa continua precisando ser construída a partir das parcelas aplicáveis ao caso concreto. O fato de o resultado final se situar entre quartis não corrige uma composição conceitualmente errada, assim como uma taxa acima do terceiro quartil não é automaticamente irregular se houver circunstâncias objetivas que a justifiquem.
Como interpretar primeiro quartil, média e terceiro quartil
Quartis dividem uma distribuição de dados ordenados. O primeiro quartil indica um valor abaixo do qual se encontra aproximadamente um quarto das observações; o terceiro quartil indica o ponto abaixo do qual se encontram aproximadamente três quartos. A média representa outra medida estatística e não equivale ao centro obrigatório da faixa.
Na prática, os quartis servem como sinais para análise. Uma taxa muito acima dos parâmetros merece exame mais aprofundado. Uma taxa na região central da amostra tende a estar mais próxima do comportamento observado nos contratos analisados. Mas nenhuma dessas posições substitui a memória de cálculo.
O uso correto é comparativo e motivado. O orçamentista primeiro calcula o BDI a partir das premissas do empreendimento e depois confronta o resultado com os referenciais. Se houver diferença material, investiga-se a causa.
Essa sequência evita um erro comum: começar pelo percentual desejado e ajustar artificialmente as parcelas até atingir a faixa.
Quais componentes podem integrar o BDI
O TCU consolidou como componentes típicos da taxa parcelas associadas a administração central, riscos, seguros, garantias, despesas financeiras, remuneração do particular e tributos incidentes sobre a receita.
Esses grupos precisam ser compreendidos pelo conteúdo econômico, e não apenas pela nomenclatura da planilha.
Administração central
A administração central remunera a estrutura corporativa que atende o conjunto das obras e contratos da empresa e que não pode ser atribuída diretamente a um único empreendimento. Inclui estruturas administrativas, gestão corporativa, contabilidade, direção, sistemas e outras despesas gerais compatíveis com o critério contábil adotado.
Não se confunde com administração local. A equipe e a infraestrutura administrativa mobilizadas especificamente para a obra devem ser orçadas de forma direta quando identificáveis.
Riscos
A parcela de riscos procura remunerar eventos incertos atribuídos ao contratado dentro da matriz econômica do orçamento. Isso exige coerência com a alocação contratual de riscos. Não faz sentido inserir uma contingência genérica para riscos que o contrato atribui integralmente à Administração ou que já estejam precificados em itens específicos.
Na Lei nº 14.133/2021, a análise e a alocação de riscos ganharam papel ainda mais explícito. Por isso, BDI e matriz de riscos não devem ser construídos em universos separados.
Seguros e garantias
Seguros e garantias devem refletir exigências efetivas da contratação. Percentuais copiados de outro empreendimento podem superestimar ou subestimar custos quando o edital estabelece condições diferentes.
Despesas financeiras
A parcela financeira representa o custo associado ao descasamento entre desembolsos e recebimentos, conforme as premissas do fluxo de caixa. Prazos de medição, faturamento e pagamento influenciam esse componente.
Remuneração
A remuneração ou lucro corresponde ao retorno empresarial pretendido pela execução. Não deve ser confundida com custo direto ou com tributos.
Tributos sobre a receita
A composição tributária precisa refletir o regime aplicável e a legislação vigente. O TCU diferencia tributos incidentes sobre faturamento daqueles relacionados ao resultado empresarial. A simples importação de percentuais de uma planilha antiga é uma das formas mais comuns de erro.
O que não deve ser escondido dentro do BDI
Custos diretamente vinculados à execução e passíveis de identificação devem aparecer de maneira transparente nos custos diretos. O Acórdão 2.622/2013 destaca especialmente administração local, canteiro, mobilização e desmobilização.
Essa regra possui efeito operacional. Quando a administração local é tratada como item direto, é possível estabelecer critério de medição compatível com a execução física. Quando é diluída no BDI, perde-se visibilidade sobre uma parcela que pode ser afetada por atrasos, prorrogações e mudanças de ritmo.
O mesmo raciocínio vale para instalações de canteiro e mobilização. Se são mensuráveis e específicos do empreendimento, devem ser demonstrados.
A separação correta também evita dupla contagem. Um custo não pode ser remunerado simultaneamente na composição direta e na taxa de BDI.
O Acórdão 2.622/2013 continua válido com a Lei 14.133?
O acórdão foi proferido em 2013 e contém referências ao regime jurídico então vigente. Isso exige cuidado ao transpor qualquer trecho para contratações atuais. Entretanto, o estudo de BDI possui natureza predominantemente técnico-contábil e permanece amplamente utilizado como referencial de controle.
A Lei nº 14.133/2021 reforça a necessidade de orçamento estimado compatível com preços praticados no mercado, considerado o banco de dados pertinente e as peculiaridades do local e da contratação. Em obras e serviços de engenharia, a legislação também preserva o papel dos sistemas referenciais e da formação tecnicamente demonstrada do preço.
Por isso, a utilização contemporânea do acórdão deve ser feita como referência técnica e jurisprudencial, harmonizada com a legislação atual, o Decreto nº 7.983/2013 quando aplicável, regulamentação vigente e condições efetivas da contratação.
Não é adequado reproduzir automaticamente dispositivos ou procedimentos da legislação revogada apenas porque aparecem na fundamentação histórica do julgamento.
Como usar as faixas do TCU no orçamento de referência
A aplicação robusta pode ser organizada em uma sequência de sete passos.
- Definir corretamente a tipologia predominante da obra.
- Estruturar os custos diretos sem transferir despesas mensuráveis para o BDI.
- Identificar as parcelas efetivamente aplicáveis à taxa.
- Calcular cada componente com premissas documentadas.
- Aplicar a fórmula de BDI adotada de forma consistente.
- Comparar o resultado com os referenciais do Acórdão 2.622/2013.
- Registrar as causas de diferenças relevantes.
A tipologia não deve ser escolhida apenas pela conveniência da faixa. Um empreendimento multidisciplinar pode exigir análise da natureza predominante e, em situações específicas, tratamento diferenciado de parcelas.
A memória deve permitir identificar a origem de cada percentual. Para riscos, qual metodologia foi usada? Para seguro, qual exigência ou cotação sustenta o valor? Para despesa financeira, qual prazo de pagamento foi considerado? Para tributos, qual alíquota efetiva é aplicável?
Por que estar dentro da faixa não é prova suficiente de correção
Imagine um orçamento de edifício com BDI final de 23%. O valor está entre a média e o terceiro quartil do acórdão. Isso não significa que a taxa esteja automaticamente correta.
Se administração local foi embutida indevidamente no BDI, se um tributo foi lançado com alíquota incompatível ou se seguros foram considerados sem previsão contratual, a composição permanece tecnicamente frágil.
O controle precisa olhar a estrutura, não apenas o resultado.
O inverso também é verdadeiro. Um BDI de 26% em edifício está acima do terceiro quartil de 25%, mas pode existir circunstância específica que justifique a diferença. Nesse caso, a qualidade da justificativa passa a ser determinante.
Como analisar uma taxa acima do terceiro quartil
Uma taxa acima do terceiro quartil deve acionar uma investigação objetiva. A primeira pergunta é qual parcela provocou a diferença.
Pode haver maior custo financeiro decorrente de prazo de pagamento atípico. Pode existir exigência de seguro ou garantia mais onerosa. Pode haver risco contratual específico, desde que não esteja duplicado em outra rubrica. Pode haver particularidade tributária demonstrável.
A análise deve decompor o percentual, confrontar cada parcela com evidências e verificar se o custo total continua compatível com o mercado.
Uma justificativa como “complexidade da obra” é insuficiente se não mostrar qual componente econômico foi afetado e em que magnitude.
Como analisar uma taxa muito baixa
Taxa reduzida também merece análise. Um BDI baixo pode decorrer de estrutura empresarial eficiente, estratégia comercial ou condições favoráveis da contratação. Mas pode também esconder exclusão indevida de tributos, seguros, despesas financeiras ou riscos.
Em orçamento de referência elaborado pela Administração, omissões podem subestimar o valor estimado e produzir licitação fracassada ou propostas aparentemente inexequíveis.
Em propostas de licitantes, a análise deve respeitar a liberdade empresarial e os critérios legais de exequibilidade, sem presumir irregularidade apenas porque a estrutura de custos diverge do referencial da Administração.
Relação entre BDI e orçamento global
O BDI não deve ser analisado isoladamente do orçamento. Uma taxa maior aplicada sobre base de custos diretos mais eficiente pode produzir preço global inferior ao de outra composição com BDI menor e custos diretos superestimados.
O objetivo do controle não é selecionar a menor taxa, mas verificar economicidade, coerência e ausência de duplicidades.
Por isso, a análise precisa integrar composições, quantitativos, custos unitários, BDI e preço global. O artigo sobre composições SINAPI ajustadas mostra como alterações nos custos diretos podem repercutir no orçamento final.
BDI diferenciado: onde o Acórdão 2.622/2013 entra
O acórdão também consolidou referência específica para mero fornecimento de materiais e equipamentos: 11,10% no primeiro quartil, 14,02% na média e 16,80% no terceiro quartil.
A taxa reduzida não se aplica automaticamente a qualquer item denominado “equipamento”. Segundo o TCU e a Súmula 253, o tratamento diferenciado está associado a materiais e equipamentos relevantes, de natureza específica, cuja aquisição possa ocorrer diretamente de fabricante ou fornecedor especializado e cuja participação da construtora seja essencialmente de intermediação e residual em relação à sua atividade principal no contrato.
Serviços de montagem, instalação, integração ou aplicação devem ser separados quando recebam BDI geral. A análise da planilha é decisiva para evitar que fornecimento e serviço sejam artificialmente agrupados.
O papel do BDI no edital e nos anexos de engenharia
Uma taxa aparentemente correta pode esconder incompatibilidades entre planilha, matriz de riscos, seguros, critérios de medição e minuta contratual.
A revisão dos anexos antes da publicação identifica divergências enquanto ainda podem ser corrigidas sem impugnação ou aditivo.
O edital e seus anexos precisam conversar com o orçamento. Se a contratação exige seguro, garantia, prazo de pagamento, mobilização complexa ou transferência relevante de riscos, essas condições devem ser refletidas nas premissas econômicas.
Divergências entre contrato e orçamento são particularmente perigosas porque podem gerar preço de referência artificial. O documento técnico diz uma coisa, enquanto a planilha remunera outra.
Uma revisão prévia deve verificar pelo menos:
- compatibilidade entre escopo e custos diretos;
- tratamento de administração local, canteiro e mobilização;
- coerência entre matriz de riscos e parcela de risco do BDI;
- exigências de seguro e garantia;
- critérios de medição e pagamento;
- prazo de pagamento considerado nas despesas financeiras;
- tributos e regime aplicável;
- existência de fornecimentos sujeitos a BDI diferenciado;
- coerência entre orçamento, cronograma e minuta contratual.
Exemplo prático de análise de um BDI
Considere uma obra de edificação cujo orçamento adotou BDI de 27,5%. O terceiro quartil do Acórdão 2.622/2013 para construção de edifícios é 25%.
A diferença, sozinha, não encerra a análise. O primeiro passo é decompor a taxa. Suponha que a memória revele administração central de 4%, risco de 3%, seguros e garantias de 1,5%, despesas financeiras de 1,2%, remuneração de 8% e tributos conforme o regime aplicável.
O revisor deve verificar se cada parcela possui evidência. Se a parcela de risco de 3% foi adotada apenas porque “a obra é complexa”, mas a matriz contratual transfere poucos riscos ao contratado, existe fragilidade. Se o seguro de 1,5% corresponde a uma exigência efetiva e documentada, sua justificativa é mais sólida.
Depois, deve-se verificar a base de aplicação e a fórmula. Pequenas diferenças na forma de composição podem alterar significativamente o resultado final.
Por fim, compara-se o preço global com referências de mercado. O diagnóstico não é “27,5% está proibido”, mas “o percentual está acima do parâmetro estatístico e, portanto, as parcelas responsáveis pela diferença exigem motivação proporcional à materialidade”.
Acórdão 2.622/2013 e análise de propostas
Quando a divergência aparece durante a seleção, a resposta técnica precisa separar erro de planilha, estratégia comercial, exequibilidade e efetiva incompatibilidade com o edital.
O apoio especializado estrutura quesitos, diligências e respostas técnicas sem transformar o referencial do TCU em critério automático de desclassificação.
Na fase de seleção, a Administração não deve transformar o BDI do acórdão em critério autônomo de desclassificação sem suporte no edital e na legislação aplicável.
O controle da proposta deve se concentrar na aceitabilidade do preço, exequibilidade, atendimento aos critérios definidos e coerência das informações solicitadas. Empresas podem possuir estruturas administrativas, custos financeiros e margens diferentes.
O acórdão é útil como referência para diligência e análise crítica, não como substituto do julgamento previsto na Lei nº 14.133/2021.
Quando uma proposta apresenta BDI muito diferente do orçamento-base, pode ser apropriado solicitar esclarecimentos dentro das hipóteses legais, especialmente quando houver risco de erro material, omissão tributária ou incompatibilidade com exigências contratuais.
Erros recorrentes na aplicação do Acórdão 2.622/2013
Tratar o terceiro quartil como teto legal absoluto
O terceiro quartil é parâmetro estatístico de referência. Utilizá-lo como teto automático, sem considerar a composição e as condições da obra, empobrece a análise técnica.
Usar a média como taxa padrão
A média não é taxa-padrão a ser inserida em todos os orçamentos de uma tipologia. O BDI deve ser calculado.
Escolher a tipologia apenas pela faixa mais conveniente
A classificação precisa refletir a natureza da contratação.
Incluir administração local dentro do BDI
Quando o custo é diretamente identificável e mensurável, deve ser apresentado de forma transparente na planilha direta.
Aplicar BDI reduzido a qualquer equipamento
A taxa diferenciada depende da natureza do fornecimento e da atividade de intermediação, não apenas do nome do item.
Copiar tributos de planilha antiga
Tributos mudam conforme legislação, localidade, regime e objeto. A memória precisa ser atualizada.
Duplicar riscos
O mesmo evento não deve ser remunerado na composição direta, em contingência separada, na matriz de riscos e novamente no BDI sem justificativa.
Como documentar o BDI para resistir a revisão e auditoria
A memória de cálculo deve permitir que outro profissional reconstrua o raciocínio sem depender do autor original. Uma estrutura mínima contém:
| Elemento | Evidência recomendada |
| Tipologia | classificação e justificativa do empreendimento |
| Administração central | metodologia e base percentual |
| Riscos | matriz de riscos e premissas de cálculo |
| Seguros | exigências do edital, cotações ou parâmetros |
| Garantias | tipo, percentual e custo previsto |
| Despesas financeiras | fluxo de caixa e prazo de pagamento |
| Remuneração | premissa empresarial do orçamento de referência |
| Tributos | legislação, alíquotas e base de incidência |
| Fórmula | memória algébrica do BDI |
| Comparação TCU | quartis e explicação de desvios materiais |
É útil registrar também a versão do orçamento, data-base e responsável técnico. Quando houver atualização, a memória deve indicar quais parcelas foram alteradas e por quê.
Como contratar a elaboração ou revisão do BDI
Contratar “uma taxa de BDI” é uma especificação insuficiente. O objeto deve ser a elaboração ou revisão da estrutura de formação de preço, integrada ao orçamento e aos documentos da contratação.
Um escopo tecnicamente robusto pode exigir:
- análise dos custos diretos e identificação de parcelas indevidamente alocadas;
- definição da tipologia de referência;
- memória de cálculo completa do BDI;
- verificação da matriz de riscos;
- validação de seguros e garantias;
- análise do fluxo financeiro e prazos de pagamento;
- verificação tributária aplicável ao orçamento;
- identificação de itens sujeitos a BDI diferenciado;
- comparação com os referenciais do Acórdão 2.622/2013;
- relatório de divergências e recomendações;
- integração com planilha, cronograma e minuta contratual.
O resultado esperado não é apenas um percentual, mas uma decisão econômica rastreável.
Considerações finais
O Acórdão 2.622/2013 permanece uma referência central para BDI em obras públicas porque organiza o problema em bases técnicas: composição da taxa, separação entre custos diretos e indiretos e parâmetros estatísticos por tipo de empreendimento.
Seu uso correto exige evitar dois extremos. O primeiro é ignorar os referenciais do TCU. O segundo é transformá-los em percentuais automáticos, como se a análise terminasse ao conferir se a taxa está dentro da faixa.
O orçamento tecnicamente defensável parte do empreendimento real, calcula cada componente, confronta o resultado com parâmetros de controle e documenta as diferenças. Essa sequência transforma o BDI de uma célula percentual da planilha em uma peça efetiva de engenharia de custos e governança da contratação.
BDI, custos diretos e descontos do contrato continuam relevantes quando o escopo muda. Aditivos mal estruturados podem alterar a equação econômica originalmente analisada.
A análise técnica de alterações verifica novos preços, manutenção do desconto, incidência de BDI e impacto global antes da formalização.
Referências técnicas
[1] 1. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa. Sessão de 25 set. 2013. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2622/2013/Plen%C3%A1rio
[2] 2. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas. Brasília: TCU, 2014. Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/orientacoes-para-elaboracao-de-planilhas-orcamentarias-de-obras-publicas.htm
[3] 3. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Licitações & Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. 5. ed. Brasília: TCU, 2025. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/
[4] 4. BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 7.983, de 8 de abril de 2013. Estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7983.htm
[5] 5. BRASIL. Presidência da República. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
[6] 6. BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula TCU nº 253. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/
Perguntas frequentes
Não. O acórdão estabelece parâmetros referenciais de BDI por tipologia de obra e orienta a análise do TCU. A taxa deve ser calculada a partir das condições concretas da contratação e de sua composição.
Não deve ser tratado como teto legal automático. Uma taxa acima do terceiro quartil exige análise e justificativa técnica mais cuidadosa, mas a avaliação deve considerar a composição, as peculiaridades do empreendimento e o preço global.
O entendimento consolidado pelo TCU é que custos diretamente identificáveis, quantificáveis e mensuráveis, como administração local, canteiro, mobilização e desmobilização, devem ser tratados nos custos diretos.
Os parâmetros são 20,34% no primeiro quartil, 22,12% na média e 25,00% no terceiro quartil.
O acórdão apresenta 11,10% no primeiro quartil, 14,02% na média e 16,80% no terceiro quartil, observadas as condições específicas para aplicação de BDI diferenciado.
Sim, como referência técnico-contábil e jurisprudencial, desde que sua aplicação seja harmonizada com a Lei 14.133/2021, regulamentação atual, Decreto 7.983/2013 quando aplicável e condições concretas da contratação.
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