Entenda o Termo de Justificativas Técnicas Relevantes (TJTR) da AGU para obras e serviços de engenharia: finalidade, decisões que precisam ser motivadas, evidências e revisão antes da licitação.
Confira!
O Termo de Justificativas Técnicas Relevantes, conhecido pela sigla TJTR no contexto dos modelos da Advocacia-Geral da União, é um documento de apoio à instrução das contratações de obras e serviços de engenharia. Sua função é registrar, de forma técnica e motivada, decisões que normalmente exigem demonstração específica no processo: escolhas de regime de execução, parcelamento, qualificação técnica, visita ao local, critérios de medição, exigências profissionais, tratamento do orçamento, riscos e outras opções que não podem ser justificadas apenas por fórmulas genéricas.
O modelo da AGU não deve ser entendido como um formulário para marcar alternativas e seguir adiante. As próprias orientações do Termo deixam claro que determinados tópicos exigem justificativa detalhada, com razões vinculadas ao caso concreto. Em outras palavras, o TJTR procura converter decisões que poderiam ficar implícitas em uma linha de raciocínio auditável: qual condição técnica existe, qual risco ela produz, qual decisão foi adotada e por que essa decisão é proporcional ao objeto.
Para obras públicas, essa função é especialmente relevante porque muitas escolhas da fase preparatória afetam competição, preço, execução, fiscalização e responsabilidade técnica. Uma exigência mal justificada pode restringir a licitação; um regime mal escolhido pode criar incompatibilidade entre projeto e medição; uma visita técnica obrigatória sem fundamento pode ser questionada; e um critério de qualificação excessivo pode impedir concorrentes capazes de participar. O TJTR ajuda a evitar que essas decisões apareçam no edital sem a motivação que deveria existir antes dele.
Onde o TJTR aparece na arquitetura AGU/MGI
O Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação de Obras e Serviços de Engenharia organiza o Termo de Justificativas Técnicas Relevantes entre as definições técnicas e o anteprojeto, antes do Termo de Referência, do Projeto Básico, do Projeto Executivo, das minutas de edital e contrato e da lista de verificação final.
Essa posição é significativa. O TJTR não nasce depois que o edital já está pronto para “justificar” escolhas previamente tomadas. Ele deve acompanhar a formação da contratação, consolidando decisões que foram amadurecidas durante a fase preparatória da licitação.
O modelo disponibilizado pela AGU na área de obras e serviços de engenharia continua referenciado na página oficial de modelos da Lei 14.133. A orientação é utilizá-lo em conjunto com a Lista de Verificação e com o Instrumento de Padronização, não como substituto desses instrumentos.
O que diferencia uma justificativa técnica de uma justificativa genérica
A diferença está na capacidade de demonstrar causalidade. Uma justificativa genérica afirma que algo “é necessário para garantir a qualidade”, “é conveniente à Administração” ou “reduz riscos”. Uma justificativa técnica mostra qual risco, de que maneira a medida adotada o controla, quais alternativas foram consideradas e por que a escolha não vai além do necessário.
Considere uma exigência de experiência anterior em determinado serviço. Uma justificativa fraca diria que a experiência é necessária porque o objeto é complexo. Uma justificativa robusta identificaria as parcelas tecnicamente críticas do objeto, explicaria por que falhas nessas parcelas podem comprometer desempenho ou segurança, demonstraria a relevância da experiência e verificaria se o nível exigido preserva competitividade.
A mesma lógica vale para visita técnica, regime de execução, parcelamento, marcas de referência, requisitos de equipe, subcontratação, testes, garantias, critérios de medição e outras decisões.
A justificativa precisa nascer da engenharia, não do formulário
Se a equipe só consegue explicar uma exigência depois que o edital já foi redigido, o problema não é de texto: a decisão técnica foi tomada sem rastreabilidade suficiente. Revisar TR e anexos antes da publicação permite corrigir a causa, não apenas a justificativa.
Revisão Técnica de Termo de Referência para Obras e Serviços de Engenharia
O TJTR deve consolidar um raciocínio já sustentado por estudos e documentos. Quando o processo tenta produzir a justificativa apenas no momento de preencher o Termo, surgem textos artificiais: a conclusão existe, mas a evidência não.
A sequência mais segura é identificar a decisão no ETP ou no desenvolvimento do projeto, registrar premissas e riscos, avaliar alternativas e só então consolidar a motivação no TJTR. Assim, o documento funciona como interface entre a engenharia e o controle jurídico-administrativo.
Isso também evita contradições. Se o ETP recomenda uma solução modular, o Projeto Básico foi estruturado por sistemas independentes e a Administração decide contratar tudo em lote único, o TJTR precisa explicar tecnicamente essa opção. Se não consegue, talvez o problema esteja na decisão, não na redação da justificativa.
Regime de execução: uma das justificativas mais importantes
A escolha do regime de execução altera responsabilidades, projeto, medição, pagamento e risco. A Lei 14.133 admite sete regimes de execução indireta para obras e serviços de engenharia, e cada um pressupõe condições diferentes.
A justificativa deve considerar, entre outros fatores:
- maturidade do projeto;
- precisão esperada dos quantitativos;
- possibilidade de definir o objeto por resultado;
- capacidade de mensurar etapas ou quantidades;
- necessidade de integração entre projeto e execução;
- grau de responsabilidade que pode ser transferido ao contratado;
- interfaces com operação e manutenção;
- riscos que permanecem com a Administração.
Escolher empreitada por preço global apenas porque parece “mais simples” não é justificativa suficiente. Da mesma forma, adotar contratação integrada para transferir incertezas decorrentes de levantamentos insuficientes pode produzir uma distribuição de riscos tecnicamente inadequada.
Parcelamento do objeto e formação de lotes
O parcelamento deve equilibrar competitividade, especialização, interfaces e responsabilidade. Dividir demais um empreendimento integrado pode aumentar riscos de coordenação. Agrupar parcelas independentes sem necessidade pode restringir competidores e elevar barreiras de entrada.
A justificativa deve mapear interfaces reais. Se sistemas elétricos, automação, telecomunicações e segurança compartilham infraestrutura, integração, testes e comissionamento, a decisão sobre lotes precisa considerar quem coordenará essas interfaces. Se determinadas parcelas são tecnicamente independentes e possuem mercado fornecedor próprio, a agregação precisa demonstrar ganho que compense eventual redução de competição.
O raciocínio não deve partir de preferência administrativa. Deve partir do comportamento técnico do objeto.
Visita técnica: quando a exigência pode ser necessária
A visita ao local pode ser útil quando condições físicas não são plenamente representáveis nos documentos, mas sua obrigatoriedade precisa ser tratada com cuidado. Não é adequado usar visita como substituto de levantamento, Projeto Básico ou informações que a Administração deveria disponibilizar.
Uma justificativa consistente deve identificar quais condições precisam ser verificadas presencialmente, por que essas informações são relevantes à formulação da proposta e por que não podem ser fornecidas por meios menos restritivos. Quando a visita for facultativa, o processo também deve deixar claro como o licitante assume responsabilidade pela decisão de não realizá-la dentro dos limites juridicamente cabíveis.
Qualificação técnico-profissional e técnico-operacional
Critérios de qualificação estão entre os pontos de maior sensibilidade porque afetam diretamente quem pode participar. O TJTR deve conectar exigências de experiência às parcelas de maior relevância ou valor significativo e às características do objeto, evitando transcrever exigências padronizadas sem análise.
A discussão sobre Atestados de Capacidade Técnica em Licitações de Engenharia mostra por que experiência compatível não deve ser confundida com identidade absoluta de objeto. O foco deve estar na competência necessária para executar as parcelas relevantes, dentro dos limites legais.
Também é essencial separar dimensões profissional e operacional. O artigo sobre CAT, CAO e Atestado de Capacidade Técnica ajuda a distinguir o acervo do profissional da experiência demonstrada pela organização.
ART, RRT e TRT: responsabilidade técnica precisa ser motivada corretamente
O TJTR não deve exigir um tipo de registro profissional como se fosse uma marca administrativa. A natureza da atividade e as atribuições legais do profissional determinam o registro aplicável.
Em empreendimento multidisciplinar, pode haver ART, RRT e TRT para diferentes parcelas. O artigo sobre ART, RRT e TRT em Obras Públicas explica que a Administração deve identificar atividades e responsabilidades, e não simplesmente exigir “ART da obra” de forma genérica.
Uma justificativa tecnicamente adequada relaciona disciplina, atividade, atribuição, documento ou serviço e responsabilidade esperada.
Orçamento de referência e critérios de preço
Decisões orçamentárias também precisam ser rastreáveis. A escolha de sistemas referenciais, utilização de composições próprias, ajustes de produtividade, custos não contemplados em bases oficiais e tratamentos específicos devem encontrar suporte nos documentos técnicos.
A Planilha Orçamentária de Obra Pública não deve conter itens cuja origem não possa ser reconstruída. Quando há custo acima de referência, composição adaptada ou método especial, a motivação precisa demonstrar as condições que tornam aquela solução aderente ao caso concreto.
O TJTR não substitui a memória de cálculo nem a pesquisa de preços. Ele registra a decisão relevante e aponta para a evidência que a sustenta.
Critério de julgamento, modo de disputa e forma de contratação
A fase preparatória também precisa demonstrar coerência entre o objeto e a mecânica da seleção. Menor preço, maior desconto, técnica e preço e outros critérios possuem implicações distintas. O mesmo ocorre com modo de disputa aberto, fechado ou combinações permitidas.
A justificativa deve responder por que a combinação escolhida é capaz de selecionar proposta vantajosa sem distorcer o objeto. Em engenharia consultiva de elevada complexidade intelectual, por exemplo, preço pode não ser o único atributo relevante. Em objeto bem padronizado e definido, a competição predominantemente por preço pode ser coerente.
A decisão deve nascer das características do objeto, não da preferência histórica do órgão.
Subcontratação e responsabilidade por interfaces
Permitir ou limitar subcontratação exige análise de riscos e mercado. Proibição absoluta sem motivo pode reduzir competição e eficiência. Liberdade total pode comprometer controle de parcelas críticas.
A justificativa deve distinguir atividades centrais, parcelas especializadas e interfaces. Quando a subcontratação for permitida, o edital e o contrato precisam preservar responsabilidade da contratada principal e definir controles sobre profissionais, documentação, qualidade, segurança e aceite.
Exigência de marcas, modelos ou referências técnicas
Em projetos e especificações, referências de fabricantes podem ser úteis para estabelecer padrão de desempenho, compatibilidade ou qualidade. Porém, transformar referência em direcionamento exige fundamento específico.
O TJTR deve explicar quando determinada característica é indispensável e por que uma solução equivalente precisa atender parâmetros verificáveis. A Especificação Técnica em Obras e Serviços de Engenharia deve trabalhar com requisitos funcionais e de desempenho sempre que possível, deixando a referência comercial como apoio técnico, não como atalho para restringir o mercado.
Critérios de medição e pagamento
Uma contratação não está plenamente definida enquanto não for possível dizer como o resultado será medido e pago. A justificativa técnica deve ser compatível com o regime de execução.
Nos regimes em que a Lei determina medição associada às etapas do cronograma físico-financeiro e metas de resultado, não cabe reintroduzir uma lógica puramente unitária por conveniência operacional. Por outro lado, na empreitada por preço unitário a medição de quantidades efetivamente executadas é parte estrutural do regime.
Essa coerência precisa aparecer no TR, cronograma, planilha e contrato. O TJTR deve deixar claro por que a sistemática escolhida é adequada ao objeto.
Matriz de riscos e alocação de responsabilidades
A matriz de riscos é útil quando há eventos relevantes que precisam de alocação explícita. Entretanto, justificar a transferência de um risco exige verificar se a parte destinatária consegue controlá-lo, precificá-lo ou mitigá-lo.
Transferir ao contratado um risco impossível de avaliar tende a gerar prêmio de risco, conflito ou proposta inexequível. Manter com a Administração riscos que o contratado controla integralmente também pode produzir incentivos inadequados.
A motivação deve considerar informação disponível, capacidade de gestão, impacto, probabilidade e mecanismo contratual de tratamento.
Sustentabilidade, acessibilidade e condicionantes ambientais
A Lei 14.133 exige que obras e serviços de engenharia observem requisitos relacionados a resíduos, eficiência de recursos, impactos urbanísticos, patrimônio e acessibilidade. Licenciamento ambiental e condicionantes também podem interferir em prazo, método e custo.
Quando determinado requisito não for aplicável ou determinada prática não puder ser adotada, a justificativa precisa ser baseada nas características do empreendimento. A ausência de análise não deve ser substituída por uma declaração genérica de inaplicabilidade.
Como preencher o TJTR sem transformar o processo em burocracia
O caminho mais eficiente é tratar o Termo como índice de decisões relevantes. Para cada tópico, a equipe deve identificar se a questão se aplica e, quando aplicável, produzir uma justificativa curta, porém suficientemente demonstrativa.
Uma boa justificativa pode seguir cinco elementos:
- condição — qual característica do objeto ou do mercado existe;
- risco — que consequência precisa ser evitada ou controlada;
- alternativas — quais opções eram tecnicamente possíveis;
- decisão — qual opção foi escolhida;
- evidência — em que documento, levantamento, cálculo ou estudo a decisão se apoia.
Essa estrutura impede que o TJTR vire uma coleção de frases abstratas.
Evidências que devem acompanhar as justificativas
O termo fica mais robusto quando aponta para documentos já existentes no processo. Dependendo do tópico, podem servir como evidência:
- ETP;
- levantamento cadastral;
- estudo de alternativas;
- Projeto Básico;
- memoriais;
- especificações;
- memória de cálculo;
- pesquisa de mercado;
- mapa de riscos;
- cronograma;
- orçamento de referência;
- parecer técnico;
- atas de reuniões de decisão;
- licenças e manifestações de órgãos competentes;
- registros de responsabilidade técnica.
O objetivo não é anexar tudo ao TJTR, mas permitir rastreamento. A justificativa deve apontar para onde a evidência está.
Como revisar um TJTR antes de enviar para análise jurídica
Exigências de habilitação, parcelamento, regime e medição aparecem simultaneamente em vários anexos. Uma revisão integrada do edital identifica quando a justificativa do TJTR não corresponde à regra efetivamente publicada.
Revisão Técnica de Edital e Anexos para Licitações de Engenharia
A revisão deve testar substância, não apenas preenchimento.
Aplicabilidade
Todos os tópicos foram efetivamente avaliados ou alguns foram ignorados por hábito?
Especificidade
A justificativa fala do objeto concreto ou poderia ser copiada para qualquer contratação?
Evidência
Há documento que sustenta a afirmação ou a justificativa é apenas opinião?
Proporcionalidade
A medida escolhida é necessária para controlar o risco ou cria barreira superior ao necessário?
Coerência documental
A decisão aparece da mesma forma no ETP, TR, projeto, edital, contrato e matriz de riscos?
Responsabilidade
O tópico foi analisado e assinado por quem possui competência técnica para fazê-lo?
Erros recorrentes no Termo de Justificativas Técnicas Relevantes
Um primeiro erro é preencher o termo depois que todas as minutas já foram concluídas. Nesse caso, o TJTR vira racionalização posterior e perde a capacidade de corrigir decisões.
Outro erro é usar justificativas universais, como “garantia da qualidade”, sem ligação com risco ou evidência. Também é frequente copiar texto de outra contratação, mantendo referências a condições que não existem no objeto atual.
Há ainda o problema de contradição: justificar um regime no TJTR e estruturar medição incompatível no contrato; afirmar que não haverá parcelamento e apresentar planilha dividida em lotes independentes; exigir determinado profissional e não identificar qual atividade tecnicamente demanda sua participação.
Esses erros são sinais de que a instrução foi construída por documentos paralelos, não por uma decisão integrada.
Relação entre TJTR, análise jurídica e decisão administrativa
A assessoria jurídica verifica legalidade e pode identificar ausência ou insuficiência de motivação, mas não deve substituir o profissional responsável pela decisão técnica. O próprio modelo do TJTR exige participação de profissional habilitado nos tópicos técnicos.
Isso delimita responsabilidades. O engenheiro ou arquiteto deve explicar o fundamento técnico; a área administrativa organiza o processo; a autoridade decide dentro de sua competência; e a consultoria jurídica verifica conformidade jurídica da instrução.
Quando o fundamento técnico está ausente, não é adequado esperar que o parecer jurídico o produza.
Quando apoio especializado é necessário
Apoio técnico externo pode ser útil quando o empreendimento envolve múltiplas disciplinas, projeto recebido de terceiros, orçamento complexo, contratação integrada ou semi-integrada, alto risco de interfaces, exigências de qualificação sensíveis ou histórico de aditivos e impugnações.
O serviço não deve ser contratado apenas para “preencher TJTR”. O valor está em revisar a engenharia que sustenta as justificativas: projetos, requisitos, quantitativos, mercado, riscos e modelo de execução.
Como contratar a revisão técnica do TJTR e dos anexos
O objeto pode ser estruturado como revisão da fase preparatória, com entregáveis como matriz de justificativas, rastreabilidade entre cada decisão e sua evidência, identificação de divergências entre TJTR, TR, projeto, orçamento, edital e contrato, classificação de criticidade e recomendações de correção.
Critérios de aceite devem exigir que cada achado indique documento, localização, risco, recomendação e situação de fechamento. Isso evita parecer genérico e permite que a Administração demonstre quais ajustes foram efetivamente realizados.
A revisão pode incluir também suporte durante esclarecimentos e impugnações, porque questionamentos de licitantes frequentemente incidem justamente sobre decisões que deveriam estar motivadas na fase preparatória.
Considerações finais
O Termo de Justificativas Técnicas Relevantes não é uma etapa burocrática adicional. Ele funciona como uma camada de governança que força a equipe a explicitar decisões técnicas sensíveis antes que elas sejam transformadas em regras do edital e obrigações contratuais.
Um TJTR bem produzido não precisa ser prolixo. Precisa ser demonstrativo. Cada justificativa deve permitir que um revisor compreenda qual era o problema, quais alternativas existiam, qual decisão foi adotada, qual evidência a sustenta e como ela se materializa nos documentos da contratação.
Quando essa cadeia existe, a análise jurídica recebe um processo mais maduro, os licitantes recebem regras mais compreensíveis e a fiscalização encontra uma baseline melhor para interpretar a execução. Quando não existe, o Termo pode até estar formalmente anexado, mas deixa de cumprir sua principal função: tornar a decisão técnica rastreável, proporcional e defensável.
Quando a decisão depende de engenharia multidisciplinar, mercado, riscos e interfaces contratuais, o apoio técnico precisa entregar evidências e critérios — não um formulário preenchido. A consultoria deve preservar a decisão do gestor e qualificar sua base técnica.
Referências técnicas
[1] BRASIL. Advocacia-Geral da União. Modelos da Lei nº 14.133/2021 para pregão e concorrência — Obras e Serviços de Engenharia. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia
[2] BRASIL. Advocacia-Geral da União; Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação de Obras e Serviços de Engenharia. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/procedimentos-de-contratacao-de-obras-e-servicos-de-engenharia
[3] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
Perguntas frequentes
É o modelo da AGU utilizado em obras e serviços de engenharia para consolidar justificativas técnicas de decisões relevantes da contratação, como regime de execução, parcelamento, qualificação, visita técnica, medição e outros pontos que dependem do caso concreto.
O modelo integra a arquitetura de orientação e modelos da AGU para obras e serviços de engenharia. A aplicabilidade concreta deve ser verificada conforme o regime jurídico e a governança do órgão, mas sua ausência ou a falta de justificativas pode gerar ressalvas ou necessidade de complementação na instrução.
Não. Ele consolida justificativas e deve se apoiar no ETP, projetos, orçamento, riscos e demais evidências. Não substitui os artefatos que demonstram tecnicamente a solução.
Os tópicos técnicos devem ser analisados por profissional habilitado e compatível com as competências aplicáveis. A decisão administrativa e a análise jurídica são camadas distintas da responsabilidade técnica.
Em regra, não. Uma justificativa robusta precisa vincular condição do objeto, risco, alternativas, decisão e evidência, demonstrando proporcionalidade e necessidade no caso concreto.
Com ETP, matriz de riscos, anteprojeto ou projetos, Termo de Referência, orçamento, cronograma, edital, contrato, critérios de qualificação e demais documentos que materializam as decisões justificadas.
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