Entenda como estruturar a fase preparatória da licitação de obras públicas pela Lei 14.133 e pelo IPP AGU/MGI: DFD, ETP, riscos, projetos, TR, orçamento, regime, edital, contrato e controles.
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A fase preparatória da licitação é o conjunto de atividades que transforma uma necessidade administrativa em uma contratação tecnicamente definida, economicamente estimada, juridicamente instruída e apta a ser disputada. Em obras e serviços de engenharia, ela não se resume à elaboração de um Termo de Referência ou de um edital: envolve a formalização da demanda, a organização da equipe, os estudos preliminares, a gestão de riscos, a definição do objeto, os projetos, o orçamento, as justificativas técnicas, a escolha do regime de execução, as minutas e as verificações que demonstram que a Administração sabe o que pretende contratar e em quais condições.
A Lei 14.133/2021 trata o planejamento como princípio e dedica o art. 18 à fase preparatória. O Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação de Obras e Serviços de Engenharia, elaborado pela AGU e pelo MGI, organiza esse trabalho em uma sequência didática de vinte capítulos, que vai do planejamento ao encerramento da instrução. Esses capítulos não correspondem, um a um, a “vinte documentos”: alguns representam decisões, verificações ou etapas do processo. A utilidade do instrumento está justamente em mostrar que uma contratação de engenharia é uma cadeia de evidências interdependentes.
O objetivo prático da fase preparatória é reduzir incerteza antes da competição. Quanto mais tarde uma incompatibilidade de escopo, projeto, quantitativo, orçamento, responsabilidade ou risco é descoberta, maior tende a ser o custo para corrigi-la. Uma instrução tecnicamente consistente permite que o edital reflita a necessidade real, que os licitantes formulem propostas comparáveis e que fiscalização, medição, aceite e eventuais alterações contratuais sejam avaliados contra uma baseline conhecida.
Por que a fase preparatória é crítica em obras e serviços de engenharia
Obras públicas são objetos de alta interdependência. A escolha de uma solução interfere no projeto; o projeto interfere nos quantitativos; os quantitativos formam o orçamento; a maturidade do projeto condiciona o regime de execução; o regime altera a distribuição de responsabilidades e riscos; e tudo isso precisa aparecer de forma coerente no Termo de Referência, no edital e no contrato.
Por isso, a fase preparatória não deve ser tratada como uma coleção de formulários independentes. Ela funciona melhor como um sistema de decisões rastreáveis. O Projeto Básico na Lei 14.133, por exemplo, não pode ser analisado isoladamente do ETP, do orçamento de referência, do regime de execução e da matriz de riscos. Da mesma forma, uma especificação aparentemente adequada pode produzir restrição competitiva ou ambiguidade de medição se não estiver alinhada com o restante da documentação.
Esse encadeamento não é meramente formal. Se o processo avança com uma premissa não validada, os documentos posteriores tendem a reproduzir a inconsistência. É comum encontrar edital bem redigido para um objeto tecnicamente incompleto; planilha detalhada construída sobre quantitativos frágeis; ou matriz de riscos sofisticada que tenta alocar riscos nascidos de deficiência de projeto que deveria ter sido resolvida antes da licitação.
O que o art. 18 da Lei 14.133 exige da fase preparatória
Quando a necessidade ainda não está suficientemente convertida em requisitos, alternativas e critérios de decisão, o risco é especificar cedo demais uma solução. O ETP deve estruturar essa passagem antes de fechar o objeto.
Estudo Técnico Preliminar (ETP) para Obras e Serviços de Engenharia
O art. 18 estabelece que a fase preparatória é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar a contratação com o plano de contratações anual, quando existente, e com as leis orçamentárias. Também determina que sejam consideradas as dimensões técnicas, mercadológicas e de gestão capazes de interferir na contratação.
Na prática, isso exige responder a perguntas encadeadas: qual necessidade pública precisa ser atendida; qual solução é tecnicamente adequada; quais alternativas foram consideradas; que escopo será contratado; qual maturidade de projeto é necessária; quanto custa; como será executado; como será medido; que riscos precisam ser alocados; quais requisitos habilitatórios são proporcionais; e quais evidências permitirão fiscalizar e aceitar o objeto.
Para engenharia, essas respostas precisam ser materializadas em documentos tecnicamente verificáveis. Não basta afirmar que determinada solução é “mais vantajosa”; é necessário demonstrar as premissas que sustentam a decisão. Não basta indicar um prazo; é preciso verificar sua compatibilidade com a sequência executiva, mobilização, fornecimentos críticos, licenças e interfaces. Não basta estimar um valor global; é preciso manter rastreabilidade entre escopo, projetos, quantitativos, composições e preços.
A sequência do IPP AGU/MGI para obras e serviços de engenharia
O Instrumento de Padronização organiza o tema em vinte capítulos: fase de planejamento; Documento de Formalização da Demanda; designação da equipe de planejamento; ETP; gerenciamento de riscos; declarações de disponibilidade e adequação orçamentária; designação do agente de contratação e equipe de apoio; definições técnicas; Termo de Justificativas Técnicas Relevantes; anteprojeto; Termo de Referência; Projeto Básico; Projeto Executivo; minuta de edital; minuta de contrato; eventual Sistema de Registro de Preços e minuta de ata; autorização para contratação; lista de verificação AGU; Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos; e encerramento.
A leitura correta dessa estrutura é funcional. Alguns itens são documentos autônomos; outros são atos, decisões ou controles. O valor do roteiro está em impedir que a Administração trate a contratação apenas a partir do edital e esqueça as decisões técnicas que deveriam antecedê-lo.
Formalização da demanda
O Documento de Formalização da Demanda registra a origem da necessidade. Deve permitir compreender qual problema institucional existe, quem o demanda, qual resultado é esperado e por que a contratação é necessária.
Em uma obra, um DFD frágil costuma gerar uma cadeia de problemas: escopo instável, mudança frequente de prioridades, soluções concebidas antes de o problema ser definido e dificuldade de justificar alterações posteriores. O documento não precisa substituir os estudos técnicos, mas deve fornecer uma necessidade suficientemente clara para que o ETP não comece com uma solução escolhida de antemão.
Equipe de planejamento da contratação
A equipe precisa reunir competências compatíveis com o objeto. Em engenharia, isso raramente significa apenas um servidor responsável pela instrução administrativa. Dependendo da complexidade, podem ser necessárias competências de projeto, orçamento, planejamento, operação, manutenção, segurança, sustentabilidade, licenciamento, tecnologia, contratos e gestão de riscos.
A Equipe de Planejamento da Contratação deve ter papéis claros: quem valida requisitos, quem consolida interfaces, quem responde pelo orçamento, quem verifica documentação, quem aprova decisões e quem mantém a rastreabilidade das alterações.
Estudo Técnico Preliminar
O ETP é o espaço em que a Administração demonstra o problema e avalia a solução. Ele deve anteceder a especificação fechada do objeto. Em engenharia, isso significa estudar alternativas de atendimento, restrições do local, infraestrutura existente, requisitos de desempenho, condicionantes ambientais e urbanísticas, interfaces, riscos e impacto de ciclo de vida.
Um ETP que apenas descreve a solução escolhida perde sua função. O documento deve demonstrar por que aquela configuração é adequada e quais premissas serão levadas às fases posteriores.
Gerenciamento de riscos
Risco não é sinônimo de deficiência de planejamento. A matriz ou registro de riscos deve tratar eventos incertos relevantes; não deve ser usada para transferir ao contratado a responsabilidade por informação que a Administração deveria conhecer.
A fase preparatória precisa distinguir risco genuíno de lacuna de projeto. Interferências imprevisíveis podem ser risco; ausência de levantamento básico, quando tecnicamente exigível, é deficiência de informação. Essa distinção é central para prevenir pleitos, aditivos e disputas.
Disponibilidade e adequação orçamentária
A contratação precisa dialogar com a capacidade financeira e com o planejamento institucional. Para obras, isso envolve mais do que reservar uma rubrica: cronograma físico-financeiro, desembolsos previstos, duração contratual, fontes de recursos e eventuais condicionantes de convênios ou transferências precisam ser coerentes.
Uma obra com orçamento tecnicamente correto ainda pode se tornar inviável se o fluxo de recursos não for compatível com sua execução.
Definições técnicas
É aqui que a necessidade começa a ser convertida em requisitos verificáveis. A Especificação Técnica em Obras e Serviços de Engenharia deve definir desempenho, interfaces, materiais, critérios de execução, testes e aceite sem restringir a competição de forma indevida.
Requisitos vagos produzem propostas incomparáveis. Requisitos excessivamente prescritivos podem restringir soluções equivalentes. O equilíbrio está em definir o desempenho necessário e, quando a prescrição for indispensável, demonstrar sua justificativa técnica.
Anteprojeto, Projeto Básico e Projeto Executivo não são documentos intercambiáveis
A Lei 14.133 atribui funções diferentes a esses níveis de desenvolvimento. A escolha do regime de execução interfere diretamente em quem produz cada artefato e em qual momento.
O Anteprojeto na Lei 14.133 é particularmente relevante para contratação integrada, em que a Administração não elabora previamente o Projeto Básico. Isso aumenta a responsabilidade pela qualidade dos parâmetros, condições de contorno e requisitos de desempenho definidos no anteprojeto.
Nos regimes em que o Projeto Básico é responsabilidade da Administração, ele precisa alcançar maturidade suficiente para caracterizar a obra, permitir avaliação de custo, métodos e prazo e reduzir incertezas incompatíveis com a licitação. O Projeto Executivo detalha a solução para execução completa e, salvo a exceção legal da contratação integrada prevista na própria Lei, a obra não deve avançar sem ele.
A sequência correta não significa produzir documentos em silos. Anteprojeto, Projeto Básico e Executivo precisam manter continuidade de requisitos, premissas e decisões.
O Termo de Referência continua necessário em obras e serviços de engenharia
Quando escopo, projeto, quantitativos, orçamento e TR foram produzidos por frentes diferentes, a existência formal das peças não garante coerência. Uma revisão técnica integrada antes do edital permite localizar interfaces abertas e requisitos sem critério de aceite.
Revisão Técnica de Termo de Referência para Obras e Serviços de Engenharia
Um dos pontos enfatizados pela própria página de modelos da AGU é que, sob a Lei 14.133, não é adequada a antiga associação entre Termo de Referência e pregão, deixando Projeto Básico para as demais modalidades. O Projeto Básico passou a cumprir função especificamente de engenharia, enquanto o Termo de Referência reúne elementos jurídico-administrativos e de contratação.
Isso significa que o TR não deve duplicar o Projeto Básico, mas conectá-lo ao modelo contratual. Deve tratar objeto, execução, gestão, medição, pagamento, critérios de seleção, responsabilidades, obrigações, recebimento e outros elementos necessários ao processo.
A revisão do Termo de Referência de obra pública deve verificar se as cláusulas administrativas são compatíveis com as peças técnicas. Um TR pode dizer que a medição será por etapas enquanto a planilha e o cronograma foram estruturados por itens unitários; pode exigir desempenho não previsto no projeto; ou impor prazo incompatível com o planejamento executivo.
Termo de Justificativas Técnicas Relevantes: a linha de decisão técnica
O TJTR ocupa posição importante no roteiro AGU porque consolida justificativas que frequentemente aparecem nas análises jurídicas de obras e serviços de engenharia. Ele não substitui o ETP, o Projeto Básico, o TR ou a matriz de riscos. Sua função é tornar explícitas decisões técnicas que precisam estar motivadas no processo.
Entre os temas que podem exigir justificativa estão escolhas de regime de execução, parcelamento, critérios de qualificação, visita técnica, exigências específicas, tratamento do orçamento, responsabilidades profissionais e outras decisões cuja adequação depende das características do caso concreto.
A regra essencial é evitar justificativa genérica. Dizer que uma exigência é adotada “para garantir a qualidade” não demonstra por que ela é necessária, proporcional e vinculada ao objeto. A motivação precisa ligar condição técnica, risco, decisão e consequência.
Regime de execução: decisão que reorganiza todo o processo
A Lei 14.133 admite sete regimes para execução indireta de obras e serviços de engenharia. Essa escolha não deve ser feita no fim, apenas para preencher o edital. Ela interfere na maturidade do projeto, na forma de medição, na responsabilidade pelo desenvolvimento da solução e na alocação de riscos.
A equipe deve justificar por que o regime escolhido é compatível com a precisão dos quantitativos, o nível de definição do projeto, o resultado pretendido, a forma de medição e a capacidade de a Administração gerir o contrato.
Orçamento de referência precisa nascer dos documentos técnicos
O orçamento é resultado da definição do objeto, não uma planilha independente. A Planilha Orçamentária de Obra Pública deve refletir exatamente os serviços, materiais, quantitativos e critérios definidos nos projetos e memoriais.
A memória de cálculo dos quantitativos é parte essencial dessa rastreabilidade. Sem ela, o preço global pode parecer tecnicamente fundamentado, mas a Administração não consegue demonstrar a origem das quantidades nem revisar adequadamente alterações de escopo.
O controle de coerência deve responder:
- cada item da planilha está previsto nas peças técnicas;
- cada serviço necessário à execução foi considerado;
- os quantitativos possuem memória de cálculo verificável;
- as composições refletem método e produtividade compatíveis;
- a data-base e as fontes de preço estão documentadas;
- BDI, encargos e demais parcelas não estão duplicados;
- cronograma e orçamento utilizam a mesma estrutura de escopo.
Minuta de edital e minuta de contrato: converter engenharia em obrigação verificável
O edital é a interface entre o planejamento e a competição. Ele deve transformar decisões técnicas em regras claras para todos os licitantes. O contrato, por sua vez, precisa preservar essas regras durante a execução.
Uma boa minuta não corrige um projeto ruim. Mas um projeto bom também pode ser prejudicado por cláusulas mal estruturadas. O Edital de Licitação para Obras e Serviços de Engenharia deve ser conferido contra os requisitos técnicos, regime de execução, medição, critérios de julgamento, habilitação e matriz de riscos.
No contrato, merecem atenção particular o objeto, o regime, os critérios de medição e pagamento, os prazos, as obrigações das partes, a gestão de alterações, garantias, recebimento, reajuste e mecanismos de tratamento de riscos.
Lista de verificação AGU: controle de completude, não substituto da análise
A checklist ajuda a identificar ausências documentais e pontos formais antes do envio à análise jurídica. Entretanto, marcar “sim” não prova qualidade técnica.
O documento pode estar presente e ainda ser insuficiente. Um Projeto Básico pode existir sem definir interfaces; uma matriz de riscos pode existir sem tratar os eventos relevantes; o orçamento pode existir sem memória de cálculo; o TR pode existir com critérios de medição incompatíveis.
Por isso, a verificação deve combinar dois níveis:
- completude processual — o artefato existe, está assinado, aprovado e na versão correta;
- consistência técnica — o conteúdo é suficiente, coerente com as demais peças e verificável.
CIPI e Obrasgov no encerramento da instrução
O IPP inclui o Cadastro Integrado de Projetos de Investimentos entre os elementos finais de seu roteiro. Hoje, a governança dessas informações se relaciona ao Obrasgov.br e ao CIPI, que organizam dados dos investimentos em infraestrutura.
O cadastro não substitui a documentação de engenharia. Ele depende dela. O artigo sobre Obrasgov e CIPI em Obras Públicas mostra como conectar identificação do empreendimento, valores, cronologia e situação de execução à fonte documental que sustenta cada informação.
Como fazer a revisão integrada antes de publicar o edital
Uma revisão eficaz não deve ser feita documento por documento sem cruzamento. O melhor método é revisar interfaces.
Escopo x projeto
Verificar se tudo o que o objeto promete aparece no conjunto de projetos, memoriais e especificações.
Projeto x quantitativos
Confirmar se as quantidades decorrem de desenhos, modelos, levantamentos e critérios mensuráveis.
Quantitativos x orçamento
Verificar composições, unidades, preços, encargos, BDI e data-base.
Orçamento x cronograma
Confirmar que o desembolso decorre da sequência executiva e que não há concentração incompatível com o progresso físico.
Projeto x regime de execução
Avaliar se a maturidade do projeto é compatível com a distribuição de responsabilidades escolhida.
Regime x medição
Conferir se o sistema de pagamento respeita a lógica do regime e os comandos do art. 46.
Riscos x contrato
Verificar se os riscos identificados têm proprietário, tratamento e consequência contratual compatíveis.
Qualificação x objeto
Confirmar que exigências de experiência e responsabilidade técnica se limitam ao necessário e são justificadas.
Quem responde por cada parte da fase preparatória
A responsabilidade não deve ser confundida com autoria única. A fase preparatória é multidisciplinar. A área requisitante responde pela necessidade; a equipe de planejamento articula os artefatos; profissionais habilitados respondem pelas peças técnicas dentro de suas atribuições; orçamento precisa ter responsável e memória; autoridades aprovam decisões conforme a governança; agentes de contratação atuam na condução da seleção; assessoria jurídica exerce controle de legalidade sem substituir a decisão técnica.
A discussão sobre ART, RRT e TRT em Obras Públicas é útil aqui: assinatura administrativa, aprovação gerencial e responsabilidade técnica profissional são camadas diferentes de controle.
Sinais de que o processo ainda não está pronto para licitar
A fase preparatória deve ser interrompida e corrigida quando existirem sinais objetivos de imaturidade, como:
- divergências entre projeto, memorial e planilha;
- quantitativos sem memória de cálculo;
- requisitos de desempenho sem critério de aceite;
- orçamento atualizado sem revisão da data-base das peças relacionadas;
- regime de execução escolhido sem justificativa;
- matriz de riscos usada para transferir falhas de levantamento;
- cronograma sem vínculo com produtividade e interfaces;
- licenças ou manifestações prévias necessárias ainda indefinidas;
- responsabilidades técnicas não identificadas;
- TR e contrato com regras de medição diferentes;
- exigências de habilitação sem relação demonstrada com parcelas relevantes;
- versões contraditórias do mesmo documento circulando no processo.
Publicar o edital nessas condições apenas transfere a descoberta do problema para um momento em que já existem licitantes, propostas, obrigações e expectativas contratuais.
Como contratar apoio técnico para a fase preparatória
Quando a Administração não possui equipe multidisciplinar suficiente, pode recorrer a apoio técnico especializado preservando as competências decisórias dos agentes públicos. O apoio deve ser contratado por escopo verificável, e não como substituição genérica da função administrativa.
Um escopo adequado pode incluir diagnóstico da documentação existente, consolidação de requisitos e interfaces, revisão de ETP e premissas técnicas, desenvolvimento ou revisão de projetos, memória de cálculo e quantitativos, estruturação do orçamento de referência, análise de riscos, revisão de TR, edital e anexos, matriz de consistência entre documentos e suporte a esclarecimentos técnicos.
Os entregáveis devem indicar metodologia, documentos analisados, critérios, achados, recomendações, responsáveis e evidências de fechamento. A medição pode ser vinculada a produtos aprovados, evitando remunerar apenas esforço sem resultado verificável.
Critério de aceite da própria fase preparatória
Uma forma prática de saber se a instrução está madura é verificar se um terceiro tecnicamente competente consegue reconstruir o raciocínio do processo sem depender de conhecimento informal da equipe.
Esse terceiro deve conseguir entender:
- qual era a necessidade;
- quais alternativas foram avaliadas;
- por que a solução foi escolhida;
- qual é o objeto e sua fronteira;
- quais requisitos precisam ser atendidos;
- qual documentação define a solução;
- como os quantitativos foram obtidos;
- como o preço foi formado;
- quais riscos foram identificados e alocados;
- por que o regime de execução foi escolhido;
- como a obra será medida e paga;
- quais documentos e testes comprovam o aceite;
- quem responde por cada decisão técnica.
Se essas respostas dependem de reuniões informais ou de conhecimento não registrado, o processo ainda não é plenamente auditável.
Considerações finais
A fase preparatória da licitação é o ponto em que a Administração tem maior capacidade de reduzir risco com menor custo. Depois da publicação do edital, alterações relevantes exigem retrabalho, podem afetar a isonomia e podem demandar republicação. Depois da contratação, a mesma deficiência pode se converter em alteração de escopo, atraso, pleito, paralisação ou conflito de responsabilidade.
O modelo AGU/MGI é valioso porque apresenta a contratação como uma sequência integrada. Formalização da demanda, equipe, ETP, riscos, definições técnicas, justificativas, projetos, TR, orçamento, edital, contrato, checklist e cadastro não devem ser apenas peças presentes no processo. Precisam formar uma narrativa técnica coerente, na qual cada decisão é sustentada por evidência e cada obrigação contratual possui origem identificável.
Para obras públicas, a pergunta de fechamento não deve ser apenas “todos os documentos estão anexados?”. A pergunta mais útil é: a documentação permite licitar, contratar, fiscalizar, medir e receber o objeto sem depender de premissas ocultas ou interpretações contraditórias? Quando a resposta é positiva, a fase preparatória cumpriu sua função de transformar planejamento em uma contratação executável e controlável.
Se o processo possui todos os documentos, mas ainda não permite demonstrar por que o regime, a medição, a qualificação e as responsabilidades foram escolhidos, a instrução está documentalmente completa e tecnicamente vulnerável. A revisão do edital e dos anexos deve testar essas decisões como um conjunto.
Revisão Técnica de Edital e Anexos para Licitações de Engenharia
Referências técnicas
[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
[2] BRASIL. Advocacia-Geral da União; Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação de Obras e Serviços de Engenharia. Brasília, 2023. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/procedimentos-de-contratacao-de-obras-e-servicos-de-engenharia
[3] BRASIL. Advocacia-Geral da União. Modelos da Lei nº 14.133/2021 para pregão e concorrência. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia
Perguntas frequentes
É a etapa de planejamento em que a Administração transforma uma necessidade em objeto contratável, definindo solução, requisitos, projetos, orçamento, riscos, regime de execução, condições de medição, minutas e demais elementos necessários antes da publicação do edital.
Não exatamente. O sumário do Instrumento de Padronização de Obras e Serviços de Engenharia possui vinte capítulos ou itens, mas nem todos correspondem a documentos autônomos. Há atos, decisões, controles e etapas, além de documentos técnicos e administrativos.
Não. Sob a Lei 14.133, o Projeto Básico possui função técnica de engenharia, enquanto o Termo de Referência organiza elementos jurídico-administrativos e do modelo de contratação. Os documentos devem ser coerentes e complementares.
Quando há inconsistências relevantes entre escopo, projetos, quantitativos, orçamento, cronograma, riscos, regime de execução, critérios de medição, responsabilidades ou exigências de habilitação.
As peças técnicas devem ser elaboradas ou assumidas por profissionais com atribuições compatíveis e responsabilidade técnica quando aplicável. A aprovação administrativa e a responsabilidade profissional são controles distintos.
Sim. O apoio pode abranger diagnósticos, estudos, projetos, orçamento, revisão de documentos, riscos e suporte técnico, desde que as competências decisórias que pertencem à Administração permaneçam com os agentes públicos responsáveis.
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