Como escrever um Termo de Referência de obra que não vira aditivo

Como estruturar um Termo de Referência de obra pública para reduzir aditivos evitáveis: escopo, projetos, quantitativos, orçamento, medição, riscos, testes e aceite.

Confira!

Um Termo de Referência de obra pública bem estruturado não elimina a possibilidade jurídica de aditivos, porque alterações podem decorrer de fatos supervenientes, necessidades legítimas da Administração ou eventos previstos no regime contratual. O que ele faz é reduzir os aditivos evitáveis: aqueles que nascem de objeto mal definido, projeto e orçamento incoerentes, quantitativos sem rastreabilidade, interfaces omitidas, critérios de medição vagos, responsabilidades indefinidas ou condições de execução que só são descobertas depois da contratação.

Na prática, escrever um TR de obra significa transformar uma necessidade pública e uma solução de engenharia em um conjunto de obrigações que o mercado consiga entender, precificar, executar e demonstrar. Isso exige muito mais do que preencher um modelo. O documento precisa conversar com o Estudo Técnico Preliminar, o Projeto Básico ou Executivo aplicável, o orçamento estimado, o cronograma, a matriz de riscos, o edital e a minuta contratual. Se cada anexo descreve uma realidade diferente, a licitação transfere para o contrato uma incerteza que deveria ter sido resolvida na fase preparatória.

No regime atual da Lei 14.133, a Advocacia-Geral da União adota modelo unificado de Termo de Referência para serviços, serviços de engenharia e obras e ressalta que Termo de Referência e Projeto Básico possuem funções distintas. O Projeto Básico é documento de engenharia; o TR estrutura a contratação em sua dimensão técnico-administrativa e precisa incorporar corretamente aquilo que os projetos, estudos e decisões preparatórias definiram. Portanto, um bom TR não “compensa” projeto imaturo: ele torna contratável uma solução que já possui base técnica suficiente para o regime escolhido.

O Termo de Referência de obra não é o projeto, mas precisa conversar com ele

Um dos erros mais comuns em contratações de engenharia é tentar fazer o TR cumprir funções que pertencem ao projeto. O resultado costuma ser um documento extenso, cheio de frases abrangentes, mas sem informação suficiente para resolver decisões de engenharia.

A própria AGU destaca, em suas orientações dos modelos da Lei 14.133, que não é mais adequada a antiga associação simplificada entre Termo de Referência e pregão, de um lado, e Projeto Básico e demais modalidades, de outro. Os documentos têm funções distintas. Em obras e serviços especiais, o TR continua relevante como artefato da contratação, enquanto o Projeto Básico permanece com conteúdo próprio de engenharia.

Essa distinção deve aparecer na prática:

Documento	Função predominante	Pergunta que deve responder
ETP	decisão sobre a solução	por que contratar e qual solução atende melhor à necessidade?
Projeto Básico	definição técnica	o que será construído e em que condições técnicas?
Projeto Executivo	detalhamento para execução	como a solução será efetivamente executada?
Orçamento	formação de preço de referência	quanto custa a solução definida?
TR	estrutura da contratação	o que o contratado deve entregar, como executar, medir e comprovar?
Edital	regras da disputa	como o mercado será selecionado e quais regras regerão a competição?
Contrato	obrigações vinculantes	como responsabilidades, pagamentos, riscos e alterações serão administrados?

O artigo sobre Termo de Referência em Engenharia trata da estrutura geral desse documento. Em obras públicas, o desafio adicional é manter a coerência entre todos os anexos técnicos e contratuais.

O que a Lei 14.133 exige que seja definido na fase preparatória

A Lei 14.133 estrutura a fase preparatória como processo de planejamento. O art. 18 exige compatibilidade com o Plano de Contratações Anual quando existente e com as leis orçamentárias, além de abordar as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão capazes de interferir na contratação.

Entre os elementos dessa preparação estão a descrição da necessidade fundamentada em ETP, a definição do objeto por meio do documento adequado, as condições de execução e pagamento, garantias, recebimento, orçamento estimado, edital, minuta contratual, regime de execução, modalidade, critério de julgamento e modo de disputa.

Isso mostra por que um TR de obra não pode ser escrito isoladamente. Ele é uma peça de um sistema de decisão.

O Estudo Técnico Preliminar para obras e serviços de engenharia deve explicar a necessidade e a solução escolhida. O TR recebe essa decisão e a converte em escopo contratável. Se o ETP ainda não estabilizou o problema e a solução, o redator do TR será obrigado a tomar decisões que pertenciam a uma etapa anterior.

Aditivos evitáveis normalmente começam antes da assinatura do contrato

Aditivos aparecem formalmente durante a execução, mas muitas de suas causas são introduzidas antes da licitação.

Um quantitativo subestimado pode ter origem em levantamento cadastral incompleto. Uma alteração de escopo pode decorrer de requisito omitido. Uma mudança de solução pode resultar de projeto básico incompatível com a condição real. Uma extensão de prazo pode começar em uma frente que nunca esteve efetivamente disponível. Um item novo pode surgir porque uma interface entre dois fornecedores não foi atribuída a ninguém.

O ponto de controle, portanto, não é escrever uma cláusula dizendo que “todos os serviços necessários estão incluídos”. É retirar incerteza material do objeto antes da competição.

O conteúdo sobre Aditivo Contratual em Obras e Serviços de Engenharia mostra como alterações são tratadas durante o contrato. O TR atua uma fase antes: deve reduzir os gatilhos evitáveis que levariam a esse tratamento.

Comece pela necessidade e pelo resultado esperado, não por uma lista de serviços

Um TR fraco frequentemente começa copiando uma planilha de itens ou uma descrição de contratação anterior. Isso produz escopo sem contexto.

A abertura técnica deve deixar claro:

• qual problema público ou operacional será resolvido;
• qual ativo, instalação ou infraestrutura será afetado;
• qual resultado de desempenho se espera;
• quais limites físicos e funcionais existem;
• quais premissas foram adotadas;
• quais restrições relevantes já são conhecidas;
• qual relação existe com projetos, estudos e contratos existentes.

Esse enquadramento evita que o documento seja lido como uma lista desconectada de obrigações. Em uma reforma elétrica, por exemplo, “substituir quadros” pode ser insuficiente se a necessidade real é adequar capacidade, proteção, seletividade, segurança e continuidade operacional. Em uma obra de segurança eletrônica, “instalar câmeras” não define cobertura, retenção, integração, infraestrutura, licenciamento ou critérios de desempenho.

A gestão de requisitos, evidências e critérios de aceite ajuda a manter essa linha entre necessidade, requisito e comprovação.

Defina o objeto de maneira que fornecedores diferentes entendam a mesma contratação

O teste mais útil para a definição do objeto é perguntar se empresas independentes, ao lerem o documento, formulariam propostas para a mesma entrega.

Se uma empresa considerar determinada infraestrutura incluída e outra interpretar que ela será fornecida pela Administração, os preços deixam de ser diretamente comparáveis. Se uma concorrente incluir testes integrados e outra apenas testes de equipamento, a aparente diferença de preço esconde diferença de escopo.

A definição do objeto precisa conter natureza, extensão, local, sistemas, limites, quantidade ou grandeza relevante, prazo e resultado esperado. Quando houver lotes, etapas ou pacotes, a fronteira entre eles deve ser explícita.

O artigo sobre Scope of Work em Engenharia e o conteúdo sobre Escopo Contratual em Engenharia aprofundam a construção dessas fronteiras.

Inclusões, exclusões e interfaces precisam aparecer explicitamente

Uma das maiores fontes de aditivos evitáveis está na zona cinzenta entre contratos, disciplinas e responsabilidades.

Um bom TR deve explicitar o que está incluído, o que está excluído e quais interfaces dependem de terceiros ou da própria Administração.

Em uma contratação multidisciplinar, isso pode incluir:

• fornecimento de materiais e equipamentos;
• infraestrutura civil de suporte;
• alimentação elétrica;
• aterramento;
• redes e conectividade;
• licenças de software;
• parametrização;
• integração com sistemas existentes;
• remoções e recomposições;
• descarte;
• mobilização e canteiro;
• andaimes e meios de acesso;
• testes;
• treinamento;
• As-Built;
• Data Book;
• operação assistida;
• garantias e suporte.

Não é necessário transformar o TR em enciclopédia. É necessário tornar visíveis as interfaces que afetam preço e execução.

Uma matriz de interfaces pode registrar origem, destino, responsável, entregável, prazo e critério de liberação. Essa simples disciplina reduz a quantidade de frases como “isso era responsabilidade do outro fornecedor” durante a obra.

Projeto Básico, Projeto Executivo e TR precisam usar a mesma versão da solução

A existência de bons documentos isolados não garante uma boa contratação. O conjunto precisa ser coerente.

Imagine que o Projeto Básico determine 100 unidades, a planilha orçamentária contenha 90 e o TR mencione “quantidade conforme projeto”. Qual número será precificado? Se o memorial especificar uma característica e a planilha usar outra composição, qual prevalece? Se o cronograma pressupuser uma solução já alterada, qual duração é válida?

Antes da publicação, deve existir reconciliação documental. O Projeto Executivo na Lei 14.133 deve ser considerado conforme o regime de execução e a fase de desenvolvimento. O TR não pode citar genericamente “projetos anexos” sem controlar revisão, lista-mestra e hierarquia documental.

Uma lista-mestra mínima identifica documento, código, título, revisão, data e status. Se houver conflito entre anexos, a hierarquia deve ser tecnicamente consciente; não se deve presumir que uma cláusula genérica resolverá qualquer contradição entre projeto e orçamento.

Quantitativos precisam ter origem rastreável

Quantitativo não deve ser apenas um número em planilha. Para itens relevantes, deve ser possível reconstruir de onde veio.

A rastreabilidade pode relacionar item de orçamento a prancha, memória de cálculo, levantamento, lista de materiais, modelo BIM ou critério de estimativa.

Isso é particularmente importante em empreitadas por preço global. A existência de preço global não transforma quantitativos mal definidos em irrelevantes. Os licitantes precisam entender o objeto para formar preço e a Administração precisa ter base para avaliar coerência, alteração e eventual responsabilização por falhas de projeto.

Quando há grande incerteza de quantidade por natureza do serviço, a própria escolha do regime de medição precisa refletir essa realidade. O artigo sobre Empreitada por Preço Global x Preço Unitário ajuda a relacionar maturidade do objeto e forma de remuneração.

O orçamento de referência precisa refletir exatamente o escopo contratado

Projeto, TR e orçamento precisam ser desenvolvidos como um conjunto. Não é suficiente atualizar índices de uma planilha antiga e manter itens que já não correspondem à solução.

A revisão deve verificar:

1. se todos os itens necessários ao escopo estão orçados;
2. se não existem itens orçados que desapareceram do projeto;
3. se as quantidades correspondem à revisão vigente;
4. se unidades e critérios de medição são compatíveis;
5. se composições representam o método de execução previsto;
6. se custos de mobilização, testes, documentação e suporte foram tratados;
7. se condições especiais de local foram consideradas;
8. se obrigações ambientais, de segurança e logística têm cobertura;
9. se equipamentos especificados são compatíveis com as referências de preço.

O artigo sobre Pesquisa de Preços para Obras e Serviços de Engenharia na Lei 14.133 complementa a discussão sobre formação da referência de mercado.

Critérios de medição devem ser definidos antes da proposta

Medição é uma das áreas em que um TR aparentemente técnico pode fracassar durante a execução.

“Percentual executado” é insuficiente quando não se sabe o que caracteriza conclusão de uma etapa. Um equipamento entregue no canteiro representa quanto? Um sistema instalado mas não testado pode ser medido integralmente? Documentação pendente impede pagamento? Como medir projeto desenvolvido pela contratada?

A regra precisa ligar pagamento a entregáveis verificáveis.

Exemplo de decomposição para um sistema:

Marco	Evidência	Medição possível
projeto aprovado	documento/revisão liberada	parcela de engenharia
material recebido	inspeção e documentação	parcela de fornecimento, se prevista
montagem concluída	checklist e inspeção	parcela de instalação
teste funcional aprovado	relatório de teste	parcela de comissionamento
documentação final	As-Built/Data Book	parcela de entrega

Essa estrutura não é universal, mas ilustra a lógica: pagamento acompanha evidência de avanço, não uma percepção subjetiva.

Critério de aceite precisa ser escrito como requisito verificável

“Em perfeito funcionamento” não é um bom critério de aceite quando o contrato não explica como demonstrar o funcionamento.

Critérios robustos indicam o comportamento esperado, método de verificação, tolerância, documentação e responsável pela avaliação.

Quando o objeto envolve sistemas, o TR deve diferenciar:

• inspeção de recebimento;
• inspeção de montagem;
• ensaios de qualidade;
• testes funcionais;
• testes de integração;
• testes de desempenho;
• treinamento;
• entrega documental;
• recebimento provisório;
• recebimento definitivo.

O Art. 140 da Lei 14.133 aplicado ao recebimento de obras ajuda a conectar os atos formais de recebimento à evidência técnica que precisa ser prevista desde o TR.

Especificações técnicas devem definir desempenho sem criar restrições indevidas

Uma especificação ruim pode gerar dois problemas opostos. Se for vaga demais, o mercado oferece soluções tecnicamente incomparáveis. Se for restritiva sem justificativa, pode reduzir competitividade ou provocar pedidos de esclarecimento e impugnações.

O objetivo é especificar requisitos que representem a necessidade real: desempenho, capacidade, compatibilidade, durabilidade, segurança, interfaces, normas, condições ambientais e critérios de teste.

Quando houver referência a marca ou modelo nas hipóteses admitidas, a justificativa e os critérios de equivalência precisam ser tratados tecnicamente. “Similar” sem atributos de comparação não resolve o problema.

Para equipamentos complexos, uma tabela de requisitos mínimos costuma ser mais útil que um texto descritivo longo. Deve-se evitar reproduzir integralmente um catálogo de fabricante quando os atributos não correspondem a uma necessidade do empreendimento.

Qualificação técnica precisa ser proporcional ao risco e ao objeto

Exigências de habilitação técnica devem proteger a execução sem criar barreiras desconectadas do risco real.

O TR e os documentos técnicos devem identificar parcelas de maior relevância, complexidade, criticidade e competências efetivamente necessárias. Não é adequado exigir experiência específica apenas porque ela parece aumentar segurança; é necessário relacionar a exigência ao que precisa ser comprovado.

O conteúdo sobre Habilitação e Qualificação Técnica em Licitações de Engenharia aprofunda essa análise.

Uma revisão técnica prévia também deve verificar se exigências de equipe, certificados, vínculos, equipamentos e experiências são compatíveis com o mercado e com a execução. Uma contratação pode fracassar antes da obra se o edital afastar competidores capazes por critérios que não agregam controle real.

O cronograma deve refletir predecessoras reais, não apenas datas desejadas

Prazos frequentemente são definidos pelo calendário administrativo e não pela sequência de engenharia.

Um cronograma contratual robusto considera:

• mobilização;
• aprovação de projetos;
• fabricação e lead time;
• liberações de área;
• licenças e autorizações;
• desligamentos programados;
• janelas operacionais;
• interfaces com terceiros;
• testes;
• correções;
• handover;
• recebimento.

O TR deve deixar claro quais dependências são do contratado e quais pertencem à Administração. Se uma frente depende de uma autorização do próprio órgão, essa predecessora não pode desaparecer do cronograma por conveniência.

O artigo sobre Desapropriação e licenciamento em obras públicas mostra como restrições territoriais e ambientais precisam ser integradas ao planejamento antes da contratação.

Matriz de riscos não deve ser um anexo genérico

A matriz de riscos precisa refletir as incertezas específicas do empreendimento. Um evento descrito apenas como “atraso de obra” não informa causa, controle ou responsabilidade.

Eventos úteis são formulados com clareza: atraso de liberação de área sob responsabilidade da Administração; necessidade de remanejamento de interferência não cadastrada; variação de quantidade dentro de condição conhecida; alteração de solução proposta pela contratada; atraso de fabricante; indisponibilidade de janela operacional; condição geotécnica além da base fornecida.

O artigo sobre Matriz de Alocação de Riscos em Contratos de Engenharia apresenta a lógica de distribuir riscos conforme controle, previsibilidade e capacidade de gerenciamento.

O TR precisa ser consistente com a matriz. Não faz sentido uma cláusula atribuir determinada responsabilidade à Administração enquanto outra transfere genericamente “todos os riscos” à contratada.

Premissas devem ser declaradas para que possam ser testadas

Toda contratação tem premissas. O problema é quando elas permanecem implícitas.

Exemplos:

• acesso ao local estará disponível em horário comercial;
• a alimentação elétrica existente possui capacidade suficiente;
• determinado sistema legado permite integração;
• a área estará desocupada;
• levantamento fornecido representa a condição atual;
• equipamentos existentes podem ser reutilizados;
• licença específica será fornecida antes da mobilização.

Se a premissa afeta preço ou prazo, deve estar documentada. Também deve existir tratamento para o caso de ela se mostrar incorreta.

Premissa não é mecanismo para transferir qualquer incerteza. É uma condição conhecida, necessária à formação da proposta e sujeita a confirmação ou regra de tratamento.

Mudanças precisam ter processo previsto antes de ocorrerem

Em obras complexas, mudanças são inevitáveis em algum grau. O que deve ser evitado é a mudança informal.

O TR e o contrato devem prever como uma necessidade de alteração será identificada, documentada, analisada tecnicamente, orçada, aprovada e incorporada aos documentos vigentes.

Uma mudança de projeto pode afetar quantidade, especificação, prazo, teste, treinamento, documentação e licença. Alterar apenas a prancha cria divergência com os demais anexos.

O conteúdo sobre Management of Change em Engenharia oferece uma abordagem disciplinada para controle de mudanças em sistemas complexos.

QA/QC, inspeções e testes precisam fazer parte da contratação

Se a Administração pretende exigir determinado controle de qualidade, ele precisa ser conhecido pelo licitante antes do preço.

O TR pode estabelecer requisitos de Plano de Qualidade, Plano de Inspeção e Testes, certificados, rastreabilidade de materiais, procedimentos, hold points, witness points e tratamento de não conformidades.

Não é necessário prescrever todos os procedimentos de execução da contratada, mas é necessário definir as evidências que demonstram atendimento aos requisitos.

Para sistemas técnicos, isso também significa planejar comissionamento. O Plano de Comissionamento para Obras Públicas mostra como requisitos, testes, documentação e aceite se conectam. Se o TR exige “comissionamento” sem explicar escopo e evidência, cada concorrente pode precificar uma atividade diferente.

Handover e documentação final não devem ser deixados para o encerramento

As-Built, manuais, certificados, garantias, parametrizações, treinamento, listas de ativos e Data Book costumam ganhar atenção apenas quando a obra está terminando. Nessa fase, a capacidade de exigir documentos retroativos já diminuiu.

O TR deve especificar desde o início:

• quais documentos finais serão exigidos;
• formatos e padrões;
• periodicidade de entrega durante a execução;
• responsabilidades por revisão;
• vínculo com medição;
• critérios para aceite;
• necessidade de treinamento;
• requisitos de operação assistida quando aplicáveis.

Assim, a documentação deixa de ser um “pacote final” e passa a ser construída ao longo do contrato.

Use o TR para definir responsabilidades, não para esconder lacunas

Cláusulas amplas como “a contratada será responsável por tudo que for necessário ao perfeito funcionamento” podem ser úteis como obrigação complementar, mas não devem substituir definição objetiva do objeto.

Quando a Administração sabe que existe uma interface, deve atribuí-la. Quando conhece uma restrição, deve informá-la. Quando não conhece uma condição material, deve avaliar se precisa investigá-la antes da licitação ou alocá-la expressamente como risco.

A Gestão de Contratos, Escopo e Entregáveis trabalha exatamente com essa disciplina: converter responsabilidades e entregas em uma estrutura controlável.

Uma revisão cruzada deve comparar todos os anexos antes da publicação

O redator do TR enxerga apenas uma parte do risco. A revisão final precisa ser transversal.

Uma matriz de coerência pode comparar:

Tema	Projeto	TR	Orçamento	Edital/Contrato
objeto	solução e limites	descrição contratual	itens correspondentes	objeto jurídico
quantidade	dimensionamento	grandezas	quantitativos	regra de proposta
prazo	sequência técnica	cronograma	custos temporais	vigência e execução
risco	premissas	responsabilidades	contingências	matriz/cláusulas
qualidade	especificações	evidências	custos de controle	obrigações
aceite	desempenho	critérios	itens finais	recebimento/pagamento

Contradições relevantes devem ser resolvidas antes da divulgação, não explicadas por circular posterior quando já afetaram a formação das propostas.

A Revisão Técnica de Edital e Anexos é adequada quando o órgão precisa dessa verificação integrada da documentação licitatória.

Checklist técnico de TR antes de encaminhar para o edital

Antes de considerar o documento pronto, a equipe pode verificar se:

1. a necessidade e o resultado esperado estão claros;
2. o objeto possui limites físicos e funcionais definidos;
3. inclusões, exclusões e interfaces estão identificadas;
4. Projeto Básico/Executivo e TR representam a mesma solução;
5. a lista de documentos e revisões está controlada;
6. quantitativos têm origem rastreável;
7. orçamento corresponde à revisão vigente;
8. regime de execução é compatível com a maturidade do objeto;
9. critérios de medição são objetivos;
10. critérios de aceite são verificáveis;
11. requisitos técnicos não criam restrição indevida;
12. qualificação técnica é proporcional;
13. cronograma contém predecessoras reais;
14. áreas, licenças e interferências foram tratadas;
15. matriz de riscos conversa com o TR;
16. mudanças possuem processo de controle;
17. QA/QC e testes foram previstos;
18. documentação final e handover estão especificados;
19. responsabilidades da Administração estão explícitas;
20. os anexos não contêm contradições materiais.

Se vários desses itens não podem ser respondidos, o problema talvez não esteja na redação do TR: a contratação ainda precisa amadurecer.

Como contratar a elaboração de um Termo de Referência de obra

A elaboração de TR para engenharia é um serviço de estruturação de contratação, não simples editoração.

O trabalho deve começar pela leitura do ETP, projetos, levantamentos, orçamento, restrições e estratégia de execução. Depois, a consultoria transforma essas informações em requisitos, escopo, interfaces, responsabilidades, critérios de medição, aceite, documentação e riscos.

A página de Termo de Referência para Obras e Serviços de Engenharia descreve esse serviço como uma etapa de planejamento que conecta engenharia e contratação.

Quando a base ainda está incompleta, pode ser necessário contratar primeiro levantamentos, Due Diligence ou Projeto Executivo. Escrever um TR sobre lacunas não elimina as lacunas.

Quando contratar revisão técnica em vez de elaborar outro TR do zero

Se o órgão já possui documento produzido por equipe interna, projetista ou consultoria, uma revisão independente pode ser mais eficiente do que reiniciar o trabalho.

A revisão deve identificar inconsistências, lacunas e riscos, classificar criticidade e propor correções. O objetivo não é reescrever por estilo; é verificar se a contratação é tecnicamente executável e se diferentes licitantes receberão informação suficiente para formular propostas comparáveis.

A Revisão Técnica de Termo de Referência para Obras e Serviços atende exatamente esse estágio.

Quando o problema extrapola o TR e envolve projetos, orçamento, edital, matriz de riscos e estratégia contratual, a revisão deve abranger o pacote licitatório inteiro.

Owner’s Engineering é útil quando o TR faz parte de um programa maior

Em projetos complexos, o TR é apenas um dos documentos que mudam ao longo da preparação. Decisões de projeto alteram orçamento; orçamento influencia estratégia; mercado pode exigir ajustes; riscos mudam; interfaces entre contratos precisam ser coordenadas.

Nesses casos, contratar apenas uma entrega documental pode não resolver o problema de governança.

A Engenharia do Proprietário — Owner’s Engineering pode representar tecnicamente o órgão ao longo do planejamento, procurement e implantação, coordenando requisitos, projetistas, documentos, fornecedores, riscos e decisões sem substituir as atribuições legais dos agentes públicos.

Como um TR ruim se transforma em aditivo durante a execução

A cadeia de causa pode ser direta.

Um requisito omitido não entra no orçamento. O licitante forma preço sem ele. Durante a execução, a necessidade aparece. A fiscalização entende que o item é indispensável. A contratada afirma que não estava incluído. O órgão precisa decidir se se trata de obrigação original, falha de projeto ou alteração legítima. Enquanto isso, a frente pode parar.

Outro exemplo: o TR exige integração com um sistema existente, mas não informa protocolo, versão, acesso ou responsabilidade pelo desenvolvimento. A contratada precifica integração padrão. Depois descobre que será necessário módulo adicional ou intervenção do fabricante. A divergência vira discussão de escopo.

Outro: o cronograma pressupõe área liberada, mas o órgão só percebe depois da assinatura que o acesso depende de autorização externa. Recursos são mobilizados e ficam improdutivos.

Nenhum texto elimina todos os riscos. O papel do TR é tornar previsíveis e administráveis aqueles que já podem ser conhecidos na fase preparatória.

O TR deve funcionar como ponte entre engenharia e gestão contratual

Um bom Termo de Referência permite que projetista, orçamento, licitação, contratada, fiscalização e operação leiam o mesmo objeto sob perspectivas diferentes e ainda cheguem a uma compreensão coerente.

Ele não precisa conter todo o conhecimento técnico do empreendimento; deve apontar para os documentos corretos e definir como cada requisito se torna obrigação contratual.

Por isso, a qualidade do TR pode ser testada em quatro momentos:

• proposta: o licitante consegue precificar sem pressupostos ocultos?
• execução: a contratada sabe o que entregar e quem resolve cada interface?
• medição: a fiscalização consegue comprovar avanço e pagamento?
• recebimento: a Administração consegue demonstrar atendimento aos requisitos?

Se o documento funciona apenas na primeira etapa, ainda está incompleto como instrumento de contratação.

Considerações finais

Um Termo de Referência de obra que reduz aditivos evitáveis não é o mais longo nem o que contém mais cláusulas. É o que traduz uma solução tecnicamente madura em escopo claro, interfaces atribuídas, quantitativos rastreáveis, orçamento coerente, responsabilidades definidas, medição objetiva, riscos distribuídos e aceite verificável.

A Lei 14.133 exige planejamento integrado da contratação, e os modelos atuais da AGU reforçam a função própria do TR mesmo em obras e serviços de engenharia. Isso não diminui o papel do Projeto Básico ou Executivo; ao contrário, exige que cada documento faça sua função e que todos descrevam a mesma solução.

Quando o órgão tenta usar o TR para cobrir projeto incompleto, cria cláusulas genéricas e transfere a discussão para o canteiro. Quando estrutura primeiro a realidade técnica e depois a contratação, reduz a quantidade de decisões críticas tomadas sob pressão de prazo, mobilização e custo.

A abordagem mais segura é tratar o TR como um produto de engenharia consultiva: partir da necessidade, validar a maturidade da solução, cruzar anexos, testar a contratabilidade e só então transformar o conjunto em obrigações. É assim que o documento deixa de ser um formulário e passa a funcionar como instrumento de prevenção de conflitos, aditivos e paralisações evitáveis.

Referências técnicas

[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 — Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm.

[2] ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Modelos da Lei nº 14.133/21 para pregão e concorrência — Termo de Referência único para serviços, engenharia e obras, maio de 2026. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/14133/pregao-e-concorrencia.

[3] ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO. Apresentação e Orientações Gerais dos Modelos de Licitações e Contratos. Disponível em: https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/cgu/cgu/modelos/licitacoesecontratos/apresentacao-e-orientacoes-gerais/apresentacao.

[4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos — Projeto Básico. Disponível em: https://licitacoesecontratos.tcu.gov.br/4-4-3-projeto-basico-pb/.

[5] CÂMARA BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO. Obras públicas paralisadas no Brasil: diagnóstico e propostas. 2023. Disponível em: https://brasil.cbic.org.br/acervo-coinfra-publicacao-obras-publicas-paralisadas-no-brasil-diagnostico-e-propostas.

Perguntas frequentes

Um bom Termo de Referência impede qualquer aditivo de obra?

Não. Aditivos podem decorrer de fatos supervenientes e alterações legítimas. Um TR tecnicamente bem estruturado reduz principalmente aditivos evitáveis causados por escopo incompleto, contradições, interfaces omitidas, quantitativos frágeis e critérios vagos.

Termo de Referência substitui Projeto Básico em obra pública?

Não de forma genérica. A AGU ressalta que TR e Projeto Básico possuem funções distintas no regime da Lei 14.133. O Projeto Básico é documento de engenharia e o TR estrutura a contratação, devendo ambos permanecer coerentes quando aplicáveis.

O que não pode faltar em um TR de obra?

Definição do objeto, limites, inclusões e exclusões, interfaces, documentos técnicos, quantitativos, responsabilidades, condições de execução, medição, aceite, prazos, riscos, qualidade, testes e documentação final, proporcionalmente à complexidade do objeto.

Como evitar contradição entre TR, projeto e orçamento?

É necessário controlar revisões e realizar revisão cruzada antes da publicação, relacionando requisitos, quantitativos, especificações, cronograma, matriz de riscos, critérios de medição e anexos contratuais.

O TR deve definir critérios de medição?

Sim. A contratação precisa deixar claro que evidência caracteriza cada marco de avanço e como ele será remunerado. Critérios vagos aumentam a probabilidade de divergência entre fiscalização e contratada.

Como especificar equipamentos sem restringir a competição?

A especificação deve priorizar atributos necessários de desempenho, capacidade, segurança, compatibilidade e qualidade. Quando houver referência a marca ou modelo nas hipóteses admitidas, é preciso justificar e estabelecer critérios objetivos de equivalência.

Quando revisar um TR antes de publicar o edital?

Sempre que o objeto for tecnicamente relevante ou houver múltiplos projetos e anexos. A revisão independente é especialmente útil em reformas, brownfield, contratos multidisciplinares, projetos críticos e situações com histórico de alterações ou licitações frustradas.

Que serviço contratar para elaborar um TR de obra pública?

Pode ser contratada engenharia consultiva para elaboração do Termo de Referência, apoiada por Projeto Executivo, Due Diligence, levantamento cadastral ou Owner’s Engineering quando a definição técnica ainda precisa ser amadurecida.

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Conteúdos principais sobre o tema

• Termo de Referência em Engenharia: escopo, critérios técnicos, medição e aceite
• Estudo Técnico Preliminar para Obras e Serviços de Engenharia
• Projeto Executivo na Lei 14.133
• Edital de Licitação para Obras e Serviços de Engenharia

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