Como analisar proposta abaixo de 75% em obras e serviços de engenharia: Lei 14.133, jurisprudência do TCU, diligência, evidências, unitários e garantia adicional.
Confira!
Em licitações de obras e serviços de engenharia, o art. 59, §4º, da Lei 14.133/2021 estabelece que propostas inferiores a 75% do valor orçado pela Administração serão consideradas inexequíveis. A leitura prática, porém, não termina nessa frase. A própria Lei prevê diligências para aferir exequibilidade, e a jurisprudência do TCU passou a reconhecer, em decisões relevantes, que o limite de 75% pode operar como presunção relativa, permitindo ao licitante demonstrar que consegue executar o objeto pelo valor ofertado. Isso exige da Administração uma análise técnica estruturada, sobretudo quando a proposta apresenta desconto agressivo sobre um orçamento de engenharia.
A conclusão correta não é “abaixo de 75% sempre aceita” nem “abaixo de 75% sempre desclassifica sem análise”. O gestor precisa observar o texto legal, o edital, a jurisprudência aplicável ao caso e, quando houver espaço para demonstração, testar tecnicamente a proposta. Essa verificação deve considerar preço global, quantitativos, preços unitários relevantes, mão de obra, Encargos Sociais, BDI, produtividade, equipamentos, materiais, administração local, mobilização, riscos e cronograma. O objetivo não é proteger o orçamento da Administração contra descontos; é evitar contratar um preço incapaz de sustentar a execução real.
O que a Lei 14.133 diz sobre preço inexequível
O art. 11 da Lei 14.133 inclui entre os objetivos do processo licitatório evitar contratações com preços manifestamente inexequíveis. O art. 59 detalha o julgamento e determina a desclassificação de propostas que apresentem preços inexequíveis ou cuja exequibilidade não seja demonstrada quando exigida pela Administração.
Para obras e serviços de engenharia, a lei cria três comandos que precisam ser lidos em conjunto:
- o §2º permite diligências para aferir a exequibilidade ou exigir que o licitante a demonstre;
- o §3º manda considerar preço global, quantitativos e preços unitários relevantes, conforme critérios de aceitabilidade definidos no edital;
- o §4º estabelece o parâmetro de 75% do orçamento da Administração.
Essa estrutura mostra que exequibilidade é um tema de julgamento técnico, não apenas uma conta percentual.
Como calcular os 75%
Se o orçamento estimado da Administração é de R$ 10.000.000,00:
- 85% = R$ 8.500.000,00;
- 75% = R$ 7.500.000,00;
- proposta de R$ 7.500.000,00 está exatamente em 75%;
- proposta de R$ 7.499.999,99 está abaixo de 75%.
A redação do §4º utiliza “inferiores a 75%”. Portanto, exatamente 75% não está abaixo do limite legal. Isso não significa que a proposta de 75% seja automaticamente exequível: ela continua sujeita à análise geral de conformidade, unitários relevantes, quantitativos e demais critérios do edital.
O limite de 75% é absoluto ou relativo?
Esse é o ponto mais sensível do tema. Houve decisões do TCU com leituras diferentes.
Em decisões anteriores, como o Acórdão 2198/2023, apareceu a interpretação de que a proposta abaixo de 75% deveria ser desclassificada sem diligência. Em 2024, contudo, o Plenário do TCU consolidou decisões importantes em sentido diferente. O Acórdão 465/2024 registrou que o critério do §4º conduz a presunção relativa de inexequibilidade e que a Administração deve oportunizar demonstração da viabilidade. O Acórdão 803/2024 também reconheceu a possibilidade de o licitante demonstrar a exequibilidade da proposta.
O debate não desapareceu. O Acórdão 2494/2024 registrou explicitamente a existência das duas teses, e voto divergente no Acórdão 214/2025 defendeu a presunção absoluta. Entretanto, processos julgados em 2025 pelo TCU voltaram a tratar da possibilidade de relativização e da necessidade de verificar a demonstração apresentada no caso concreto.
Para fins de governança, isso significa que a Administração não deve agir como se a matéria fosse trivial. O processo precisa registrar qual orientação foi adotada, a jurisprudência considerada e as evidências técnicas que sustentam a decisão.
Por que simplesmente comparar o preço global é insuficiente
Duas propostas de R$ 7 milhões podem ter riscos completamente diferentes. Uma pode ter reduzido margem, negociado materiais e utilizado produtividade comprovada. A outra pode ter omitido equipe, subestimado administração local, zerado componentes obrigatórios e transferido custos para itens futuros.
O art. 59, §3º, evita justamente uma leitura exclusivamente global. Ele manda considerar quantitativos e preços unitários relevantes.
A Curva ABC do orçamento é uma ferramenta útil para priorizar a análise. Serviços que representam grande parcela do valor ou que concentram risco técnico merecem diligência mais profunda.
| Nível de análise | Pergunta central |
| global | o preço total consegue sustentar o objeto? |
| unitários relevantes | itens críticos estão compatíveis com execução real? |
| quantitativos | a proposta preserva os quantitativos contratuais? |
| produtividade | os coeficientes são tecnicamente justificáveis? |
| mão de obra | salários, ES e benefícios estão cobertos? |
| indiretos | administração local, mobilização e estrutura foram considerados? |
| risco | contingências e obrigações contratuais cabem no preço? |
O orçamento da Administração precisa ser confiável antes de testar a proposta
Uma diligência de exequibilidade só é defensável se o orçamento-base também for confiável. A revisão independente confronta quantitativos, composições, Curva ABC, produtividade, BDI e Encargos Sociais antes de concluir se o desconto é real ou apenas aparente.
O percentual de 75% só tem significado se o orçamento de referência for tecnicamente consistente. Um orçamento superestimado pode produzir uma falsa impressão de inexequibilidade: vários licitantes podem apresentar preços próximos entre si e muito inferiores à referência porque o problema está no orçamento-base.
O TCU tem processos recentes em que a existência de diversas propostas em uma mesma faixa inferior ao orçamento foi considerada indício de que a discrepância poderia decorrer da estimativa da Administração ou da própria dinâmica competitiva.
Por isso, a análise deve começar com uma pergunta incômoda: o orçamento de referência está correto?
É necessário revisar:
- projeto e quantitativos;
- data-base;
- SINAPI, SICRO ou outras fontes utilizadas;
- composições próprias;
- cotações;
- BDI;
- Encargos Sociais;
- produtividade;
- administração local;
- mobilização/desmobilização;
- premissas de prazo;
- riscos relevantes.
Se a baseline estiver errada, desclassificar licitantes com base apenas na relação percentual perpetua o erro.
Como estruturar uma diligência de exequibilidade
A diligência deve responder se a proposta cobre técnica e economicamente as obrigações do contrato. Ela não deve se transformar em oportunidade para o licitante criar uma nova proposta ou alterar substancialmente sua oferta.
Uma sequência eficiente é trabalhar da maior materialidade para o detalhe.
1. Confirmar o valor global e o desconto
Registre o orçamento oficial, o valor da proposta e o percentual correspondente. Use a mesma base de comparação prevista no edital.
2. Identificar itens de maior impacto
A Curva ABC e a criticidade técnica ajudam a selecionar os serviços que merecem comprovação detalhada. Não é eficiente pedir centenas de comprovações irrelevantes e deixar sem análise os dez itens que definem o resultado econômico.
3. Verificar custos de materiais e equipamentos
O licitante pode apresentar cotações, contratos de fornecimento, condições comerciais, estoque próprio, acordos de escala ou outras evidências. O documento precisa ser compatível com especificação, quantidade, prazo e local de entrega.
Uma cotação genérica de produto diferente do especificado não demonstra exequibilidade.
4. Verificar mão de obra
A análise deve confrontar salários, benefícios, Encargos Sociais SINAPI, produtividade e equipe necessária. Direitos trabalhistas não podem ser eliminados para fechar a conta.
5. Verificar produtividade
É legítimo que uma empresa tenha produtividade superior à referência. Mas isso precisa ser demonstrável por método construtivo, equipamentos, histórico, industrialização, pré-fabricação, logística ou outra vantagem técnica concreta.
Produtividade muito alta sem explicação é apenas uma premissa otimista.
6. Verificar administração local e prazo
Preço baixo frequentemente esconde administração local insuficiente. A estrutura de engenheiros, mestres, técnicos, segurança, qualidade, almoxarifado e apoio deve ser coerente com cronograma e complexidade.
7. Verificar BDI e tributos
Um BDI menor não é automaticamente irregular. A empresa pode ter estrutura central enxuta ou margem comercial reduzida. Tributos e obrigações, entretanto, precisam ser compatíveis com o regime efetivo.
8. Verificar riscos contratuais
O preço precisa absorver riscos atribuídos ao contratado. Se o edital prevê seguro, garantia, ensaios, comissionamento, documentação, operação assistida, licenças específicas ou interfaces, esses custos não podem desaparecer da proposta.
Quais documentos podem demonstrar exequibilidade
Não existe um único conjunto universal. O pedido deve ser proporcional ao objeto e direcionado aos pontos de dúvida.
Podem ser úteis:
- composições de preços unitários;
- memória de produtividade;
- cotações de fornecedores;
- cartas de compromisso;
- notas fiscais ou contratos recentes comparáveis;
- planilha de mão de obra;
- convenções coletivas;
- memória de Encargos Sociais;
- BDI detalhado;
- plano de mobilização;
- histograma de mão de obra/equipamentos;
- cronograma físico-financeiro;
- metodologia executiva;
- evidência de equipamento próprio;
- acordos comerciais de escala;
- contratos similares executados em preço comparável.
A Administração deve avaliar qualidade e aderência das evidências, não quantidade de anexos.
O que não deve ser aceito como “prova” suficiente
Declaração genérica de que “a empresa possui plena capacidade” é fraca quando existem dúvidas materiais. Da mesma forma, dizer que o desconto decorre de “experiência” sem demonstrar produtividade, custos ou vantagens concretas não fecha a análise.
Outro problema é usar documentos posteriores para reconstruir artificialmente uma composição que não existia na proposta. A diligência pode esclarecer e comprovar; não deve permitir inovação substancial que prejudique isonomia.
Preço unitário relevante e jogo de planilha
Uma proposta pode ser globalmente baixa e conter alguns itens acima do orçamento, combinados com outros extremamente reduzidos. Dependendo do regime e dos critérios do edital, essa estrutura pode aumentar o risco de aditivos, mudanças de quantitativos e distorção de medições.
A Administração deve verificar os critérios de aceitabilidade unitária e global definidos antes da disputa. Não é adequado criar um novo critério depois de conhecer o vencedor.
O orçamento sintético e analítico precisa permitir essa rastreabilidade.
Exequibilidade em empreitada por preço global
Na empreitada por preço global, o contratado assume maior responsabilidade pela execução do objeto pelo preço contratado dentro das condições do projeto e da matriz de riscos. Isso não elimina o controle de unitários relevantes na licitação.
A Lei 14.133 estabelece que, após o julgamento, o vencedor deve reapresentar planilhas ajustadas ao valor final com quantitativos, custos unitários, BDI e Encargos Sociais. Essa etapa deve preservar coerência e evitar uma redistribuição oportunista do desconto.
A relação entre regime de execução, medição e riscos está detalhada no conteúdo sobre empreitada por preço global x preço unitário.
Proposta entre 75% e 85%: não é inexequível pelo §4º, mas exige garantia adicional
Há uma zona que gera confusão frequente. Uma proposta de 80% do orçamento não está abaixo do limite de 75% do §4º. Portanto, não é considerada inexequível por esse critério objetivo. Porém, como está abaixo de 85%, o §5º exige garantia adicional do vencedor.
Exemplo com orçamento de R$ 10 milhões:
- proposta de R$ 8 milhões = 80%;
- não está abaixo de 75%;
- garantia adicional = R$ 10 milhões – R$ 8 milhões = R$ 2 milhões;
- essa garantia é adicional às demais garantias exigíveis.
O mecanismo mostra que a lei trata descontos agressivos em duas camadas: exequibilidade e proteção contratual.
Proposta abaixo de 75% e garantia adicional
Se uma proposta abaixo de 75% vier a ser admitida após demonstração de exequibilidade conforme a orientação jurisprudencial aplicável, o §5º continua incidindo porque o preço também é inferior a 85%.
Exemplo:
- orçamento: R$ 10 milhões;
- proposta: R$ 7 milhões (70%);
- diferença: R$ 3 milhões;
- se a proposta for aceita no caso concreto, a garantia adicional será de R$ 3 milhões, sem prejuízo das demais garantias.
Essa exigência pode ter efeito financeiro significativo e deve ser considerada pelo licitante desde a formação da proposta.
Como motivar a decisão de aceitar a proposta
Aceitar um preço muito abaixo da referência exige motivação proporcional ao risco. A decisão deve demonstrar quais dúvidas foram levantadas, quais evidências foram solicitadas, como foram analisadas e por que a equipe concluiu que o preço é suficiente.
Uma boa nota técnica deve registrar:
- orçamento de referência e data-base;
- valor e percentual da proposta;
- itens críticos analisados;
- diligências realizadas;
- documentos recebidos;
- análise de materiais/equipamentos;
- análise de mão de obra;
- produtividade;
- administração local;
- BDI/tributos;
- cronograma;
- riscos;
- garantia adicional aplicável;
- conclusão objetiva.
A motivação não precisa afirmar que não existe risco. Deve demonstrar que o risco foi tecnicamente avaliado e que a decisão é razoável diante das evidências.
Como motivar a desclassificação
A desclassificação também exige motivação. Expressões como “preço muito baixo” ou “incompatível com o mercado” sem análise não são suficientes para uma contratação complexa.
Quando a diligência for cabível, a decisão deve explicar por que as evidências não demonstraram cobertura dos custos. Exemplos:
- fornecedor cotado não atende especificação;
- produtividade necessária é incompatível com método apresentado;
- salários não cobrem piso ou convenção;
- equipamento essencial foi omitido;
- administração local não sustenta o prazo;
- BDI exclui tributo obrigatório;
- custos relevantes foram deslocados para itens não correspondentes;
- cronograma é incompatível com recursos previstos.
Essa motivação reduz risco de recurso e aumenta a defensabilidade do processo perante controle.
Erros frequentes da Administração na análise de proposta abaixo de 75%
Critérios de aceitabilidade mal definidos geram conflito justamente quando aparece uma proposta agressiva. A revisão prévia do edital estrutura os parâmetros de julgamento e as evidências que podem ser exigidas sem improvisação depois da disputa.
Desclassificar automaticamente sem mapear a jurisprudência aplicável
O texto legal parece direto, mas o TCU possui decisões reconhecendo presunção relativa. Ignorar o tema pode gerar questionamento.
Fazer diligência genérica
Pedir apenas “comprove a exequibilidade” transfere ao licitante a definição do que precisa ser demonstrado. É melhor apontar os custos e premissas que geraram dúvida.
Exigir que a proposta replique o orçamento oficial
A proposta não precisa ter a mesma estrutura econômica interna da Administração. O licitante pode ter condições comerciais e produtividades diferentes.
Aceitar declaração sem verificar o custo
A diligência precisa produzir evidência, não apenas manifestação formal.
Olhar só o preço global
Itens relevantes, mão de obra e cronograma podem revelar inviabilidade escondida.
Ignorar a garantia adicional
Uma proposta aceita abaixo de 85% gera obrigação específica do §5º.
Erros frequentes do licitante
O licitante também precisa preparar a defesa econômica da proposta antes da sessão.
Erros típicos:
- aplicar desconto linear sem recalcular composições;
- zerar BDI ou administração local sem justificativa;
- apresentar produtividade impossível;
- esquecer frete, mobilização ou logística;
- usar Encargos Sociais incorretos;
- não reservar custo de garantia adicional;
- depender de material substituto não permitido;
- cotar equipamento sem validade comercial compatível com a execução;
- apresentar cronograma incompatível com a equipe.
Uma proposta agressiva precisa ser mais documentada, não menos.
O papel da engenharia consultiva na análise de exequibilidade
Em licitações de maior materialidade, a comissão de contratação pode precisar de suporte técnico especializado para analisar planilhas, produtividade, equipamentos, método construtivo e cronograma. Esse apoio não substitui a decisão da Administração; ele produz base técnica para o julgamento.
A Revisão Técnica de Edital e Anexos atua antes da publicação, definindo critérios de aceitabilidade e evidências. Durante a disputa, o Apoio Técnico a Esclarecimentos, Impugnações e Recursos pode apoiar a análise técnica de questionamentos e documentação.
Checklist técnico para proposta com desconto agressivo
Antes da decisão, verifique:
- percentual exato em relação ao orçamento;
- consistência do orçamento-base;
- jurisprudência e regra do edital;
- itens A da Curva ABC;
- unitários críticos;
- quantitativos;
- produtividade;
- salários;
- Encargos Sociais;
- materiais e equipamentos;
- administração local;
- mobilização/desmobilização;
- BDI e tributos;
- seguros e garantias;
- cronograma;
- metodologia executiva;
- matriz de riscos;
- documentação de fornecedores;
- garantia adicional do §5º;
- motivação final.
Considerações finais
O parâmetro de 75% é um gatilho objetivo previsto pela Lei 14.133 para obras e serviços de engenharia, mas a decisão sobre uma proposta abaixo desse patamar precisa ser construída com atenção à jurisprudência vigente e às evidências do caso concreto. O TCU reconheceu, em decisões relevantes, a possibilidade de demonstração da exequibilidade, ao mesmo tempo em que existem registros de entendimento divergente.
A resposta mais segura é processual e técnica: orçamento confiável, edital claro, diligência direcionada quando cabível, análise de custos relevantes e decisão motivada. O preço mais baixo só é vantajoso quando consegue entregar o objeto completo, com qualidade, prazo e obrigações contratuais cobertas.
Referências técnicas
[1] BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Arts. 11, 56, 59 e 63. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14133.htm
[2] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 465/2024-Plenário. Inexequibilidade; art. 59, §4º; presunção relativa e oportunidade de demonstração. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/publicacao/exequibilidade/%2520/DTRELEVANCIA%2520desc/5
[3] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 803/2024-Plenário. Critério de 75% e possibilidade de demonstração de exequibilidade. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/documento/jurisprudencia-selecionada/dilig%25C3%25AAncia%2520exequibilidade/%2520/score%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520asc%252C%2520ANOACORDAO%2520desc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/6/sinonimos%253Dtrue
[4] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2494/2024-Plenário. Discussão sobre o art. 59, §§2º e 4º, da Lei 14.133/2021. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2494/2024/Plen%C3%A1rio
[5] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2460/2025-Plenário. Análise de exequibilidade de proposta inferior a 75% e diligência. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2460/2025/Plen%C3%A1rio
[6] TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão 2461/2025-Plenário. Demonstração de exequibilidade e garantia adicional em proposta com desconto elevado. Disponível em: https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/doc/acordao-completo/2461/2025/Plen%C3%A1rio
Perguntas frequentes
O art. 59, §4º, diz que propostas inferiores a 75% do orçamento serão consideradas inexequíveis. Contudo, decisões do TCU como os Acórdãos 465/2024 e 803/2024 trataram o critério como presunção relativa e admitiram oportunidade de demonstração. A decisão deve observar jurisprudência, edital e caso concreto.
Multiplique o orçamento da Administração por 0,75. Em um orçamento de R$ 10 milhões, o limite é R$ 7,5 milhões. O texto legal fala em valores inferiores a 75%, portanto exatamente 75% não está abaixo do parâmetro.
Preço global, quantitativos, preços unitários relevantes, materiais, equipamentos, mão de obra, Encargos Sociais, produtividade, administração local, BDI, cronograma, metodologia executiva e riscos contratuais.
Pode solicitar evidências proporcionais aos pontos de dúvida, incluindo cotações, contratos, notas fiscais, composições e compromissos de fornecimento, desde que a diligência não seja usada para permitir alteração substancial da proposta.
Não pelo critério objetivo do §4º, porque 80% é superior a 75%. Porém, por estar abaixo de 85%, o vencedor fica sujeito à garantia adicional do art. 59, §5º.
Se vier a ser aceita como exequível no caso concreto, sim. Como também está abaixo de 85%, incide a garantia adicional equivalente à diferença entre o orçamento e o valor da proposta.
Sim. Por isso a análise deve verificar a própria baseline. Muitas propostas concentradas em faixa muito inferior à estimativa podem ser sinal de problema no orçamento, embora não provem isoladamente que ele esteja errado.
A decisão cabe à Administração no processo licitatório, devidamente motivada. Equipes ou consultorias técnicas podem subsidiar a análise de engenharia, custos, método, produtividade e cronograma.
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